Wie bewältigen Regionen die digitale und ökologische Transformation von Wirtschaft und Arbeitsmarkt?

Was bedeuten die absehbaren Transformationsprozesse der kommenden Jahrzehnte auf regionaler Ebene und wie können sie gemeistert werden? Antworten auf diese Fragen gab der IWH/IAB-Workshop zur Arbeitsmarktpolitik, der in diesem Jahr erstmals am IAB in Nürnberg stattfand.

Die digitale Transformation und ihre Auswirkungen auf die Arbeitswelt sind nach wie vor eines der meistdiskutierten Themen in der Arbeitsmarktpolitik, in der Wissenschaft und in der Öffentlichkeit. Gleichzeitig stellt die ökologische Transformation, allen voran die Dekarbonisierung der Energiegewinnung und der Antriebstechnologie, zahlreiche Unternehmen vor große Herausforderungen.

Da sich Regionen im Hinblick auf ihre Wirtschaftsstruktur erheblich unterscheiden, führen beide Prozesse auf regionaler Ebene in unterschiedlichem Maße zu Anpassungsnotwendigkeiten. In vielen Fällen stehen Regionen den Arbeitsmarkteffekten einer „doppelten Transformation“ gegenüber. Gleichzeitig bieten sich Chancen für strukturschwache Regionen, neue Wachstumspole zu entwickeln.

Vor diesem Hintergrund befasste sich der 19. IWH/IAB-Workshop zur Arbeitsmarktpolitik aus einer regionalen Perspektive zum einen mit den Auswirkungen von digitalen und ökologischen Transformationsprozessen auf Betriebe und Erwerbspersonen. Zum anderen diskutierten die rund 30 Vortragenden und Gäste geeignete politische Maßnahmen, um zu einer gelingenden Transformation beizutragen, Chancen zu nutzen und negativen Folgen entgegenzuwirken. Ziel des Workshops war es, den interdisziplinären Informationsaustausch zu Forschungsansätzen, Projektideen und Ergebnissen sowohl in der Wissenschaft als auch darüber hinaus mit Politik und Praxis zu fördern.

Die Veranstaltung, zu der das IAB für den 13. und 14. März nach Nürnberg eingeladen hatte, wurde durch die Nürnberger Gespräche ergänzt, die am Abend des 13. März unter gleichlautendem Titel im Historischen Rathaussaal stattfanden.

IAB-Direktor Professor Bernd Fitzenberger begrüßte die Gäste des IWH/IAB-Workshops zur Arbeitsmarktpolitik, der in diesem Jahr erstmals am IAB in Nürnberg stattfand.

Aktuelle Trends der Digitalisierung und Dekarbonisierung des Wirtschafts- und Arbeitslebens

Nach der Begrüßung durch IAB-Direktor Prof. Bernd Fitzenberger, PhD, und Prof. Dr. Steffen Müller, Leiter der Abteilung Strukturwandel und Produktivität am Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH), ging Oliver Falck, Professor am ifo Institut und an der Ludwig-Maximilians-Universität München, in seiner Keynote ausführlich auf die Trends der Digitalisierung und Dekarbonisierung des Wirtschafts- und Arbeitslebens und die davon betroffenen Regionen ein.

Innovationen und die Annahme von Technologien sind laut Falck wichtige Hebel, um die Wachstumsschwäche der nächsten Dekaden in Deutschland zu mildern. Tatsächlich steht die deutsche Industrie in puncto Digitalisierung recht gut da. Dem Baugewerbe und Dienstleistungssektor attestiert Falck dagegen im internationalen Vergleich einen deutlichen Aufholbedarf. Automatisierung und Digitalisierung haben zudem das Potenzial, ihren Teil zur Lösung der Herausforderungen durch den demografischen Wandel beizutragen.

Oliver Falck, Professor am ifo Institut und an der Ludwig-Maximilians-Universität München, ging auf die Trends der Digitalisierung und Dekarbonisierung des Wirtschafts- und Arbeitslebens und die davon betroffenen Regionen ein.

Während die Beschäftigung im Industriesektor in Deutschland schrumpfen wird, entstehen neue Arbeitsmöglichkeiten an anderer Stelle, wie bei personenbezogenen Dienstleistungen an den (neuen) Wohnorten der Menschen. Die großen Agglomerationsräume werden trotz des Trends zum Arbeiten im Homeoffice in den Vororten wenig an Attraktivität für wirtschaftliche Aktivität verlieren. In Bildung und Weiterbildung sieht Falck den Schlüssel zur Teilhabe an den Vorteilen des technologischen und ökologischen Wandels.

Deutliche Unterschiede bei regionalem und betrieblichem Wachstum

Im ersten Themenblock zu regionalen und betrieblichen Wachstumsprozessen stellte Christian Schneemann vom IAB die Effekte des CO₂-Grenzausgleichsmechanismus (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) und der Ausweitung des EU-Emissionshandels (ETS) auf die Wirtschaft und Beschäftigung in Deutschland vor. Beide Instrumente werden im Rahmen des QuBe-Projektes (Qualifikation und Beruf in der Zukunft) anhand zweier miteinander kompatibler makroökonomischer Modelle untersucht.

Die Ergebnisse stützen sich auf einen von Schneemann und Co-Autoren im Jahr 2024 vorgelegten Forschungsbericht für das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS). Gegenüber einem Referenzszenario, bei dem CBAM nicht eingeführt wird, ergibt sich eine niedrigere Bruttowertschöpfung und eine niedrigere Zahl von Erwerbstätigen und Erwerbspersonen in allen Bundesländern. Regionen im Süden und Nordwesten Deutschlands sind verhältnismäßig stärker von den Folgen betroffen.

Für die Landkreise und kreisfreien Städte in Deutschland lässt sich keine Einkommenskonvergenz nachweisen

Empirische Untersuchungen weisen darauf hin, dass abhängig von strukturellen Merkmalen in einer Vielzahl von Ländern weltweit Einkommenskonvergenz besteht. IWH-Forscherin Anna Solms hob in ihrem Vortrag den Mangel an Studien zur Entwicklung auf regionaler Ebene innerhalb der Länder hervor.

In ihrer Analyse kommt Solms zu dem Schluss, dass für Deutschland keine Konvergenz auf Ebene der Landkreise und kreisfreien Städte nachzuweisen ist, sondern sich die Kreise in fünf unterschiedliche Konvergenz-Clubs gruppieren. Insbesondere für viele ostdeutsche Kreise lässt sich seit Beginn der 2000er Jahre kein Aufholprozess konstatieren. Als Implikation stellt Solms heraus, dass Politik nachteilig auf Kreise wirken kann, wenn sie nicht auf den unterschiedlichen Entwicklungsstand zugeschnitten ist.

Wie wirken Politikmaßnahmen als Reaktion auf Transformationsprozesse?

In einem weiteren Vortrag widmete sich Dr. André Diegmann, der sowohl am IWH als auch am IAB forscht, der Analyse einer Politikmaßnahme, die darauf abzielte, während der Privatisierung durch die Treuhandanstalt nach dem Fall des Eisernen Vorhangs Arbeitsplätze von ostdeutschen Unternehmen zu erhalten. Die Vorgabe forderte von neuen Unternehmenseignern, sich zu Beschäftigungszielen zu verpflichten, wobei bei Nichteinhaltung Sanktionen verhängt wurden.

Diegmann zeigte drei Kanäle auf, über die sich die Beschäftigungsziele auf die betroffenen Unternehmen auswirken: ein verzerrtes Beschäftigungswachstum, Produktivitätssteigerungen und höhere Marktaustrittsquoten. Die empirische Untersuchung gibt bei einer durchschnittlichen Vertragslaufzeit von drei Jahren Aufschluss über das Ausmaß dieser Effekte: ein um 22 Prozentpunkte höheres jährliches Beschäftigungswachstum, ein um 8 Prozentpunkte höheres jährliches Wachstum der Arbeitsproduktivität und ein Anteil von knapp 5 Prozent von Unternehmen, die zum Ende der Vertragslaufzeit aus dem Markt austreten.

Unterm Strich führten die verpflichtenden Beschäftigungsziele also nicht nur zu dem erhofften Beschäftigungserhalt. Unternehmen reagierten auf die zunächst für sie unvorteilhaften Vorgaben durch Produktivitätssteigerungen, die ohne die Politik nicht stattgefunden hätten. Daraus lassen sich Erkenntnisse für zukünftige Politikmaßnahmen ableiten, die als Reaktion auf Transformationsprozesse eingeführt werden könnten.

Greenness-of-Jobs Index: Umweltfreundliche Tätigkeitsinhalte sind auf dem Vormarsch

Der Übergang zu einer grüneren Wirtschaft erfordert die Förderung umweltfreundlicher „grüner“ Kompetenzen auf dem Arbeitsmarkt. Der zweite Block der Konferenz beschäftigte sich vor diesem Hintergrund mit dem am IAB entwickelten Greenness-of-Jobs-Index (GOJI).

IAB-Forscher Dr. Markus Janser stellte den Text-Mining-basierten Ansatz zur Messung der ökologischen Transformation in Berufen vor. Der Index wurde auf Basis des Informationsportals BERUFENET der Bundesagentur für Arbeit, das Daten und Fakten für alle Berufe in Deutschland bereithält, für die Jahre von 2012 bis 2022 erstellt. Er unterscheidet zwischen „Green Skills“, die umweltfreundliche berufliche Kompetenzen darstellen, und „Brown Skills“, die umweltschädliche Tätigkeiten bezeichnen. Anhand dieser Unterscheidung erfolgt eine Bewertung der Umweltfreundlichkeit eines Berufs.

Die Ergebnisse deuten auf eine moderate Verlagerung hin zu umweltfreundlicheren Arbeitsplätzen hin, die regional teils deutliche Unterschiede aufweist. Eine frühere Version dieses Index wurde bereits im Rahmen eines 2023 erschienenen IAB-Kurzberichts von Dr. Udo Brixy, Markus Janser und Dr. Andreas Mense verwendet. Hier konnte gezeigt werden, dass der Ausbildungsmarkt viele dieser Entwicklungen vorwegnimmt und Berufe mit vielen Green Skills die wenigsten Engpässe am Ausbildungsmarkt aufweisen.

Was bedeuten die absehbaren Transformationsprozesse der kommenden Jahrzehnte auf regionaler Ebene und wie können sie gemeistert werden? Mit diesen Fragen befassten sich die insgesamt rund 30 Teilnehmerinnen und Teilnehmer des IWH/IAB-Workshops zur Arbeitsmarktpolitik.

Wie wirkt sich die ökologische Transformation auf Berufe und Beschäftigte aus?

Direkt daran anknüpfend stellte sich Dr. Florian Lehmer vom IAB der Frage, in welchem Ausmaß der Arbeitsmarkt in der vergangenen Dekade „grüner“ geworden ist. Basierend auf dem Greenness-of-Jobs-Index zeigen die Auswirkungen der ökologischen Transformation auf Berufe und Beschäftigte ein deutliches Wachstum der grünen Beschäftigung zwischen 2012 und 2022. Dabei findet etwa die Hälfte der allgemeinen Ökologisierung der Berufe durch Verschiebungen hin zu klimafreundlichen Tätigkeiten innerhalb der Berufe statt („Within-Effekt“). Die andere Hälfte geht auf das Konto der Veränderung von Beschäftigungsanteilen („Between-Effekt“), also einem höheren Beschäftigungswachstum bei Berufen mit grüneren Tätigkeitsinhalten.

Sowohl Berufe mit potenziell sehr umweltschädlichen Tätigkeitsinhalten als auch Berufe mit sehr umweltfreundlichen Tätigkeitsinhalten sind in Ostdeutschland und in ländlichen Gebieten überrepräsentiert.

Die Digitalisierung wirkt sich unterschiedlich auf den regionalen Fachkräftebedarf aus

Zu Beginn des dritten Blocks zum Thema „Fachkräftebedarf“ legte Dr. Katharina Grienberger vom IAB in ihrem Vortrag dar, warum die Potenziale der Künstlichen Intelligenz (KI) zur Bekämpfung von Fachkräfteengpässen nicht überschätzt werden sollten.

Das am IAB alle drei Jahre berechnete Substituierbarkeitspotenzial sagt etwas darüber aus, in welchem Ausmaß zu einem bestimmten Zeitpunkt berufliche Tätigkeiten durch Computer oder computergesteuerte Maschinen ersetzt werden könnten. Zum einen sind die Substituierbarkeitspotenziale in den Helfer- und Fachkraftberufen nach wie vor am höchsten. Zum anderen zeigt sich bemerkenswerterweise, dass zwischen 2019 und 2022 die Substituierbarkeitspotenziale stärker steigen, je höher das Anforderungsniveau ist.

Analysen haben gezeigt, dass die Substituierbarkeitspotenziale eng mit der zukünftigen Beschäftigungsentwicklung zusammenhängen: Je höher das Substituierbarkeitspotenzial in einem Beruf ist, desto weniger stark wächst die Beschäftigung im Durchschnitt in diesem Beruf. Betrachtet man die regionalen Unterschiede zeigt sich, dass 2022 nach wie vor das Saarland (41,8 %), Baden-Württemberg (41,3 %) und Thüringen (40,6 %) die höchsten Anteile an sozialversicherungspflichtig Beschäftigten in Berufen mit hohem Substituierbarkeitspotenzial aufweisen.

Fast keine Berufe werden allerdings vollständig durch KI substituiert werden können. Vielmehr ist die Substitution von Tätigkeiten das Ergebnis von Aushandlungsprozessen und nicht durch die Technologie vorgegeben. Bei sich stark verändernden Berufsstrukturen besteht die Herausforderung für viele Beschäftigte darin, sich durch Weiterbildung und berufliche Umorientierung auf die Ausführung völlig neuer Tätigkeiten vorzubereiten.

Frauen profitieren nicht per se stärker von der Digitalisierung

Die fortschreitende Digitalisierung hat Auswirkungen auch auf die bestehenden Geschlechterungleichheiten am Arbeitsmarkt. In einer 2023 veröffentlichten Studie haben Dr. Carola Burkert, Dr. Katharina Grienberger und Dr. Britta Matthes aufgezeigt, dass es sowohl Argumente gibt, dass die Digitalisierung zu einer Verschärfung als auch zu einer Nivellierung der bestehenden Geschlechterungleichheiten am Arbeitsmarkt beitragen kann.

IAB-Forscherin Dr. Britta Matthes zeigte in ihrem Vortrag, dass die berufsspezifische Geschlechtersegregation in Ostdeutschland weniger stark ausgeprägt ist als in Westdeutschland. Frauen erledigen im Durchschnitt über alle Anforderungsniveaus hinweg seltener als Männer substituierbare Tätigkeiten. Davon ist jedoch keineswegs abzuleiten, dass Frauen eher von der Digitalisierung profitieren. Einerseits sinkt die berufsspezifische Geschlechtersegregation in Ostdeutschland etwas stärker als in Westdeutschland – je höher das Substituierbarkeitspotenzial, desto stärker sinkt die Segregation. Andererseits erhöht sich der Frauenanteil in stärker substituierbaren Berufen und sinkt in weniger substituierbaren Berufen.

Die Vorträge stießen bei den Teilnehmerinnen und Teilnehmern des Workshops, hier die beiden IAB-Forscher Prof. Dr. Wolfgang Dauth (rechts) und Dr. Michael Moritz, auf großes Interesse.

Beim Fachkräftebedarf in der Altenpflege zeigen sich große regionale Unterschiede

Eine empiriebasierte Projektion der Pflegebedürftigkeit im Jahr 2040 und der entsprechend benötigten Zahl der Fachkräfte im Altenpflegeberuf für die 96 Raumordnungsregionen erläuterte Anja Sonnenburg von der Gesellschaft für Wirtschaftliche Strukturforschung mbH (GWS) in ihrem Beitrag.

Die auf Basis der Pflegestatistik (StBA) und der IAB-Bevölkerungsprojektion erwarteten regionalen Entwicklungen weisen sehr unterschiedliche Verläufe auf: In bayerischen Raumordnungsregionen entstehen zusätzliche Bedarfe um bis zu 30 Prozent (unter anderem Donau-Wald, Landshut, Regensburg), während in sächsischen Regionen wie dem Oberen Elbtal oder im Osterzgebirge keine weiteren Zuwächse oder sogar Rückgänge der Pflegebedürftigkeit zu erwarten sind. Dies begründet sich in den ungleichen demografischen Zusammensetzungen und Entwicklungen der Regionen.

Naheliegend wäre es demnach, die Ausbildungskapazitäten dort zu erhöhen, wo zukünftig eine steigende Pflegebedürftigkeit zu erwarten ist. Um eine Schieflage der regionalen Versorgung zu verhindern, sind weitere Maßnahmen zur Qualifizierung des Fachkräftenachwuchses und zur Verbesserung der Infrastruktur dringend geboten. Eine noch offene Frage ist, inwiefern die Digitalisierung, zum Beispiel durch Zeitersparnisse mittels digitaler Dokumentation und Sensorik, die Arbeitsproduktivität in der Altenpflege erhöhen und durch verbesserte Arbeits- und Ausbildungsbedingungen zu einer Entschärfung des Fachkräftebedarfs beitragen kann.

Mismatch-Arbeitslosigkeit nimmt während Covid-Krise zu

Der letzte Block des Workshops befasste sich mit Arbeitslosigkeit und Löhnen. Zunächst informierte Dr. Anja Bauer vom IAB über die Entwicklung der Mismatch-Arbeitslosigkeit in Deutschland im Zeitraum von 2007 bis 2022. Dabei handelt es sich um das gleichzeitige Auftreten von Arbeitslosigkeit und nicht besetzten offenen Stellen. Es entsteht dadurch, dass die Qualifikation von Arbeitsuchenden nicht zu den Anforderungen der Betriebe passt oder dass die Arbeitsuchenden nicht dort wohnen, wo die offenen Stellen vorliegen.

Der Mismatch-Index zwischen Berufen hat im Zeitverlauf abgenommen und bewegt sich am aktuellen Rand wieder auf Vor-Corona-Niveau. Ein differenziertes Bild zeigt sich hingegen unter Berücksichtigung des Anforderungsniveaus: Im Vergleich zu den Indizes für spezialisiertere Tätigkeiten ist die Mismatch-Arbeitslosigkeit für un- und angelernte Tätigkeiten relativ hoch und weist keinen Rückgang nach der Covid-Krise auf. Dies lässt sich dadurch erklären, dass bei den offenen Stellen vermehrt ein höheres Anforderungsniveau vorausgesetzt wird, als es die Arbeitsuchenden aufweisen können.

Hochlohnbetriebe setzen in höherem Ausmaß auf den Einsatz von Robotern

Anhand von Daten der IAB-Beschäftigtenhistorik (BeH) und des IAB-Betriebspanels mit Informationen zum betrieblichen Robotereinsatz in Deutschland untersucht Verena Plümpe vom IWH zwei gängige Annahmen von Automatisierungsmodellen: Erstens wird davon ausgegangen, dass Betriebe mit relativ höheren Arbeitskosten einen größeren Anreiz haben, auf eine kapitalintensivere Produktion in Form von Robotern umzustellen. Zweitens sind die mit der Einführung fortgeschrittener Technologien verbundenen Integrationskosten hoch und schmälern die potenziellen Vorteile der Automatisierung. Es wird angenommen, dass diese Fixkosten bei erstmaligen Anwendern relativ höher sind als bei etablierten Anwendern, die ihre Produktionsprozesse bereits an die neue Technologie angepasst haben.

Die Ergebnisse bestätigen beide Hypothesen. Es zeigt sich zum einen, dass Betriebe eher Roboter einsetzen, wenn sie aufgrund von Lohnfindungsprozessen ein hohes Lohnniveau aufweisen. Zum anderen ergibt sich für bereits etablierte Roboteranwender ein deutlich stärkerer Zusammenhang zwischen dem betrieblichen Lohnniveau und einer Roboterbestandserhöhung als bei neuen Anwendern.

Literatur

Brixy, Udo; Janser, Markus; Mense, Andreas (2023): Ausbildungsmarkt und ökologische Transformation: Auszubildende entscheiden sich zunehmend für Berufe mit umweltfreundlichen Tätigkeiten. IAB-Kurzbericht Nr. 19.

Burkert, Carola; Grienberger, Katharina; Matthes, Britta Matthes (2023): Profitieren Frauen von der Digitalisierung stärker als Männer? In: Lott, Yvonne (2023): Der Gender Digital Gap in Transformation? WSI Report Nr. 81, S. 12–13.

Schneemann, Christian; Dressel, Felix; Dreuw, Peter; Kalinowski, Michael; Krinitz, Jonas; Maier, Tobias; Mönnig, Anke; Schur, Alexander; Wolter, Marc Ingo; Zenk, Johanna; Zika, Gerd (2024): Effekte des CO₂-Grenzausgleichsmechanismus (CBAM) auf Wirtschaft und Beschäftigung in Deutschland. BMAS-Forschungsbericht Nr. 632.

Bilder: Kurt Pogoda, IAB

DOI: 10.48720/IAB.FOO.20240506.01