Die Grundsicherung für Arbeitsuchende als „lernendes Gesetz“: wesentliche Änderungen von 2017 bis heute

Unter den zahlreichen Gesetzen, die der Bundestag in der vergangenen Legislaturperiode verabschiedete, änderten einige die im Zweiten Buch des Sozialgesetzbuches (SGB II) geregelte Grundsicherung für Arbeitsuchende. Regelmäßig wurde das IAB um Stellungnahmen im Gesetzgebungsprozess gebeten. Der folgende Überblick fasst wesentliche Gesetzesänderungen mit Grundsicherungsbezug aus den letzten viereinhalb Jahren und, sofern vorhanden, die entsprechenden Stellungnahmen des IAB zusammen.

Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen sowie zur Änderung des Zweiten und des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch (Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz)

Deutscher Bundestag, Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentsmaterialien (DIP): Vorgang Gesetzgebung Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz

Am 1. Januar 2017, noch in der 18. Wahlperiode, trat das Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz (Artikel 1 des Gesetzes zur Ermittlung von Regelbedarfen sowie zur Änderung des Zweiten und des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch) in Kraft. Der Regelbedarf soll den Lebensunterhalt der Grundsicherungsbeziehenden sichern. Er variiert nach Personengruppen und wird als Pauschalbetrag ausgezahlt. Der Regelbedarf ist ein Teil der Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts. Darüber hinaus umfassen diese den Bedarf für Unterkunft und Heizung sowie Zahlungen bei besonderen Lebensumständen. Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene erhalten zudem eine finanzielle Unterstützung für die Bildung und Teilhabe, zum Beispiel für Schulausflüge oder die Fahrt zur Schule.

Die Berechnung und die Höhe des Regelsatzes sind immer wieder Gegenstand politischer und wissenschaftlicher Diskussionen. Im Jahr 2010 entschied das Bundesverfassungsgericht, dass die damals geltende Regelsatzverordnung nicht mit dem Grundgesetz vereinbar ist, und verpflichtete den Gesetzgeber zu einer Neuregelung. Seit 1. Januar 2011 bestimmt das Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz (RBEG), wie die Höhe des jeweiligen monatlichen Regelbedarfs festgestellt wird. Grundlage für die Berechnung ist die Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS), mit der die amtliche Statistik Daten über die Lebensverhältnisse privater Haushalte bereitstellt. Die Datenerhebung erfolgt im Abstand von fünf Jahren. Das Vorliegen neuer Daten verpflichtet den Gesetzgeber, die Regelbedarfe per Gesetz neu festzulegen. In den Jahren dazwischen werden die Regelsätze anhand der Lohn- und Preisentwicklung fortgeschrieben und in der Regelbedarfsstufen-Fortschreibungsverordnung zum Jahresende für das jeweils folgende Kalenderjahr bekannt gegeben.

Mit Vorliegen der Sonderauswertungen der EVS 2018 war der Gesetzgeber erneut zur Neuermittlung der Regelbedarfe verpflichtet. Am 1. Januar 2021 trat die neue Fassung des Regelbedarfs-Ermittlungsgesetz (Gesetz vom 09.12.2020) in Kraft und ersetzte das Gesetz vom 22. Dezember 2016. Die derzeitigen Regelsätze reichen von 283 Euro im Monat für Kinder unter 5 Jahren (Regelbedarfsstufe 6) bis zu 446 Euro im Monat für Alleinstehende und Alleinerziehende (Regelbedarfsstufe 1).

Zehntes Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch – Schaffung neuer Teilhabechancen für Langzeitarbeitslose auf dem allgemeinen und sozialen Arbeitsmarkt (Teilhabechancengesetz – 10. SGB II-ÄndG)

Deutscher Bundestag, Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentsmaterialien (DIP): Vorgang Gesetzgebung Teilhabechancengesetz

Mit dem am 1. Januar 2019 in Kraft getretenen „Teilhabechancengesetz“ wurden neue Regelinstrumente für die öffentliche Beschäftigungsförderung von langzeitarbeitslosen sowie arbeitsmarktfernen Leistungsberechtigten geschaffen. Zielgruppe sind Personen, die seit Langem SGB-II-Leistungen beziehen und nur geringe Chancen auf eine Beschäftigung haben. Ihnen sollen durch finanzielle Anreize für Arbeitgeber vermehrt Beschäftigungsangebote auf dem allgemeinen oder auf dem sozialen Arbeitsmarkt gemacht werden, um ihre Teilhabe am Arbeitsmarkt und ihre Beschäftigungsfähigkeit zu verbessern.

Das Förderinstrument „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“ (§ 16e SGB II) wurde neu gefasst und damit die Rechtsgrundlage für einen weiteren Lohnkostenzuschuss neben dem Eingliederungszuschuss (EGZ) geschaffen. Das Instrument „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ (§16i SGB II) wurde neu eingeführt. Bei den Instrumenten handelt es sich um Lohnkostenzuschüsse für Arbeitgeber in unterschiedlicher Förderhöhe und -dauer. Förderfähig ist die Einstellung von Leistungsberechtigten des SGB II, die mindestens zwei Jahre arbeitslos sind (§ 16e SGB II) beziehungsweise mindestens sechs der letzten sieben Jahre hilfebedürftig und in dieser Zeit kaum erwerbstätig waren (§ 16i SGB II). Beide Maßnahmen werden mit einer ganzheitlichen beschäftigungsbegleitenden Betreuung, Beratung und Weiterbildung flankiert.

Das Gesetz greift Erkenntnisse aus dem Bundesprogramm „Soziale Teilhabe am Arbeitsmarkt“ auf. Das Programm war im November 2014 von der damaligen Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles als Teil des vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) erstellten Konzepts „Chancen eröffnen – soziale Teilhabe sichern“ zum Abbau der Langzeitarbeitslosigkeit vorgestellt worden und hatte eine Laufzeit von Mai 2015 bis Dezember 2018. Das Programm wurde im Auftrag des BMAS evaluiert. Die Evaluation (BMAS-Forschungsberichte 535 und  551) bescheinigt dem Programm, dass es die soziale Teilhabe der Teilnehmenden erhöht hat. Insbesondere ältere und gesundheitlich eingeschränkte Personen sowie Personen mit einem bereits langen Bezug von Grundsicherungsleistungen profitierten demnach von dem Programm.

Zu dem Entwurf der Bundesregierung für das Teilhabechancengesetz äußerte sich das IAB am 5. November 2018 im Ausschuss für Arbeit und Soziales des Deutschen Bundestags. In seiner Stellungnahme begrüßt das IAB (IAB-Stellungnahme 10/2018) die Eingliederung von Langzeitarbeitslosen nach § 16e SGB II als geeignete Maßnahme, um Beschäftigung zu fördern, mahnt jedoch, diese gegenüber dem bestehenden Eingliederungszuschuss klar abzugrenzen und die Personengruppe, die für die Maßnahme infrage kommt, eng zu fassen. Auch die Einführung eines Sozialen Arbeitsmarktes durch den § 16i SGB II befürwortet das IAB, um arbeitsmarktfernen Langzeitarbeitslosen eine Erwerbsbeteiligung und soziale Teilhabe zu ermöglichen. Hierbei solle die Zielgruppe nach Einschätzung des IAB ebenfalls eng definiert werden, um Personen auszuschließen, die Chancen auf eine reguläre Beschäftigung besitzen.

Seit Inkrafttreten des Teilhabechancengesetzes evaluiert das IAB die Umsetzung und die Wirkung der beiden neuen Regelinstrumente. Erste Befunde wurden 2021 in einem IAB Forschungsbericht (3/2021) und in einem Beitrag im IAB-Forum veröffentlicht. So zeigt die Evaluation, dass die Zielgruppe mit den Maßnahmen erreicht wird. Gefördert werden vor allem Leistungsberechtigte, die eine lange Phase der Arbeitslosigkeit und eine geringe Arbeitserfahrung aufweisen. Dahinter verbergen sich jedoch unterschiedliche Erwerbsbiografien. So zählen zu den Geförderten ältere Personen, die auf große Hürden am Arbeitsmarkt stoßen, ebenso wie alleinerziehende Mütter und Personen jüngeren und mittleren Alters, die einen geringen Bildungsabschluss haben oder ohne Berufsausbildung sind. Auch aufseiten der Jobcenter zeigen sich Unterschiede. Manche Jobcenter stellen eher die Arbeitsmarktintegration der Geförderten in den Vordergrund, andere eher deren gesellschaftliche Teilhabe.

Gesetz zur zielgenauen Stärkung von Familien und ihren Kindern durch die Neugestaltung des Kinderzuschlags und die Verbesserung der Leistungen für Bildung und Teilhabe (Starke-Familien-Gesetz – StaFamG)

Deutscher Bundestag, Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentsmaterialien (DIP): Vorgang Gesetzgebung Starke-Familien-Gesetz

Das Starke-Familien-Gesetz trat in seiner ersten Stufe am 1. Juli 2019 in Kraft. Neben der Neuregelung des Kinderzuschlags wurden die Leistungen für Bildung und Teilhabe, das sogenannte Bildungspaket, in §§ 28 und 29 SGB II weiterentwickelt. Der Geldbetrag für den persönlichen Schulbedarf wurde auf 150 € pro Schuljahr erhöht, der Eigenanteil bei der gemeinschaftlichen Mittagsverpflegung und der Schülerbeförderung gestrichen und der Anspruch auf Lernförderung unabhängig von einer Versetzungsgefährdung gemacht. Das Antragsverfahren wurde vereinfacht. Für Kinder, Jugendliche oder junge Erwachsene, die Arbeitslosengeld II erhalten, müssen die Leistungen des Bildungspakets fortan nicht mehr gesondert beantragt werden. Einzige Ausnahme bleibt die Lernförderung (Nachhilfe).

Das Bildungspaket war 2011 mit dem Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des Zweiten und Zwölften Buches Sozialgesetzbuch eingeführt worden. Es berücksichtigt besondere Bedarfe von Kindern und Jugendlichen, die laut Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 09.02.2010 bei der Ermittlung der Regelleistungen zu wenig beachtet worden waren. Die Leistungsberechtigten mussten die Leistungen aus dem Bildungspaket gesondert beantragen und den besonderen Teilhabebedarf nachweisen. Diese Hürden sowie der damit einhergehende hohe Verwaltungsaufwand sowohl bei den Leistungsberechtigten als auch den Leistungsanbietern waren seit Einführung des Bildungspakets immer wieder diskutiert worden.

Die bundesweite Inanspruchnahme und Umsetzung der Leistungen für Bildung und Teilhabe wurde unter Beteiligung des IAB evaluiert. Der Evaluationsbericht enthält Empfehlungen, die darauf abzielen, eine möglichst hohe Inanspruchnahme von Bildungs- und Teilhabeleistungen zu erreichen, um das Existenzminimum von Kindern und Familien zu sichern und die Teilhabechancen junger Menschen generell zu verbessern.

Gesetz zur Stärkung der Chancen für Qualifizierung und für mehr Schutz in der Arbeitslosenversicherung (Qualifizierungschancengesetz)

Deutscher Bundestag. Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentsmaterialien (DIP): Vorgang Qualifizierungschancengesetz

Der technologische Wandel verstärkt die Bedeutung beruflicher Weiterbildung. Auch vor diesem Hintergrund verabschiedete der Deutsche Bundestag das Qualifizierungschancengesetz, das am 1. Januar 2019 in Kraft trat. Das Gesetz dehnt die Förderung von Weiterbildung aus, indem diese nicht mehr an das Lebensalter der Beschäftigten gebunden und nicht mehr auf Personen ohne Berufsabschluss begrenzt ist. Auch wird die Förderung über kleine und mittlere Unternehmen hinaus erweitert. Die Förderung erfolgt in einer Kofinanzierung mit dem Arbeitgeber und enthält die Übernahme von Weiterbildungskosten oder Zuschüsse für Lohn und Gehalt während der Weiterbildung. Darüber hinaus stärkt das Gesetz den Auftrag der Bundesagentur für Arbeit, zu Fragen der Weiterbildung und Qualifizierung zu beraten. Dadurch soll frühzeitig der Qualifizierungsbedarf der Betriebe ermittelt und die Beschäftigungsfähigkeit von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern verbessert werden.

Die Gesetzesänderungen im Dritten Buch des Sozialgesetzbuches, das die Arbeitsförderung und die Arbeitslosenversicherung regelt, gelten insofern auch für Grundsicherungsbeziehende, als zu den Leistungen zur Eingliederung, die das SGB II vorsieht, auch die Leistungen zur beruflichen Weiterbildung des SGB III zählen. Darüber hinaus integriert das Qualifizierungschancengesetz Beratungsleistungen zu Weiterbildung und Qualifizierung des SGB III in das SGB II. Jobcenter und Arbeitsagenturen sollen bei dieser Beratung eng zusammenarbeiten.

In seiner Stellungnahme für den Bundestagsausschuss für Arbeit und Soziales (IAB-Stellungnahme 15/2018) weist das IAB darauf hin, dass sich Personen mit geringerer Berufsqualifikation sowie Beschäftigte in kleinen Unternehmen mit einer geringeren Wahrscheinlichkeiten weiterbilden. Durch die Ausgestaltung der Förderbestimmungen sollte verhindert werden, dass Personen gefördert werden, die sich ohnehin entsprechend weitergebildet hätten. Eine niedrigschwellige und individuelle Beratung von Betrieben und Beschäftigten könnte zudem nach Auffassung des IAB die Weiterbildungsbereitschaft erhöhen.

Gesetz zur Förderung der beruflichen Weiterbildung im Strukturwandel und zur Weiterentwicklung der Ausbildungsförderung („Arbeit-von-morgen-Gesetz“)

Deutscher Bundestag. Dokumentations- und Informationssystem für Parlamentsmaterialien (DIP): Vorgang “Arbeit-von-morgen-Gesetz”

Ergänzend zum Qualifizierungschancengesetz verfolgt das „Arbeit-von-morgen-Gesetz“, dessen Regelungen überwiegend am 20. Mai 2020 in Kraft traten, unter anderem das Ziel, Qualifizierung weiter zu stärken. Zu dessen Maßnahmen zählt, dass die Bundesagentur für Arbeit unter bestimmten Bedingungen an Betriebe höhere Zuschüsse bei Lehrgangskosten und Arbeitsentgelten zahlt, und dass Betrieben die Antragstellung für diese Zuschüsse erleichtert wird. Neu geschaffen wird sowohl im SGB III als auch im SGB II ein Rechtsanspruch auf die Förderung, einen Berufsabschluss nachzuholen.

Das IAB nahm zu dem Entwurf für das Arbeit-von-morgen-Gesetz sowohl gegenüber dem BMAS im Rahmen der Verbändeanhörung (IAB-Stellungnahme 1/2020) als auch im Bundestagsausschuss für Arbeit und Soziales (IAB-Stellungnahme 3/2020) Stellung. In beiden Stellungnahmen betont das IAB die Bedeutung von Weiterbildung, um die Qualifikation von Beschäftigten an neue Anforderungen in den Betrieben anzupassen, die infolge des technologischen Wandels entstehen. Weiterbildungsmaßnahmen sollten dabei nicht nur auf bereits eingetretene Defizite reagieren, sondern Beschäftigte bereits vorausschauend auf neue Anforderungen vorbereiten.

Gesetz für den erleichterten Zugang zu sozialer Sicherung und zum Einsatz und zur Absicherung sozialer Dienstleister aufgrund des Coronavirus SARS-CoV-2 (Sozialschutz-Paket)

DIP – Vorgang Sozialschutz-Paket I

Die Covid-19-Pandemie verringerte die Erwerbseinkommen vieler Menschen. Das Sozialschutz-Paket, das am 28. März 2020 in Kraft trat, sieht verschiedene befristete sozialgesetzliche Änderungen vor, die materielle Not verhindern sollen. Hierzu zählt auch ein erleichterter Zugang zur Grundsicherung für Arbeitsuchende. Dieser zeigt sich unter anderem darin, dass bei einem Antrag auf Arbeitslosengeld II die Vermögensprüfung entfällt, wenn das Vermögen nicht „erheblich“ ist (als „erhebliches“ Vermögen gelten beispielsweise bei einer alleinlebenden Person verfügbare Werte, wie Sparkonten oder Schmuck, von über 60.000 Euro). Des Weiteren werden ebenfalls für einen vorübergehenden Zeitraum die Kosten für Unterkunft und Heizung in ihrer tatsächlichen Höhe als Bedarf anerkannt und vom Jobcenter übernommen. Grundsicherungsleistungen, deren Bewilligungszeitraum zwischen dem 31. März 2020 und dem 31. August 2020 endete, wurden ohne erneuten Antrag für zwölf Monate weiterbewilligt.

Gesetz zu sozialen Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (Sozialschutz-Paket II)

DIP – Vorgang Sozialschutz-Paket II

Mit Fortdauer der Covid-19-Pandemie folgten dem Sozialschutz-Paket, das im Nachhinein als erstes Sozialschutz-Paket bezeichnet wurde, zwei weitere Sozialschutz-Pakete. Wie bereits das Sozialschutz-Paket I sieht das Sozialschutz-Paket II Änderungen verschiedener Gesetze vor. Im Dritten Buch des Sozialgesetzbuches (SGB III) wurde beispielsweise der Bezug des Arbeitslosengeldes um drei Monate verlängert und das Kurzarbeitergeld ab dem vierten und nochmals ab dem siebten Monat erhöht. Im SGB II passte das Sozialschutz-Paket II die Mittagsverpflegung für Kinder im Rahmen des Bedarfs für Bildung und Teilhabe an die Situation des Lockdowns an. Kinder aus bedürftigen Familien sollen auch dann ein warmes Mittagessen erhalten, wenn Schulen und Kinderbetreuungseinrichtungen ganz oder teilweise geschlossen sind und eine „gemeinschaftliche Mittagsverpflegung“, wie ursprünglich im Gesetz genannt, nicht möglich ist. Diese Änderung des SGB II trat am 21. Mai 2020 in Kraft.

Gesetz zur Regelung einer Einmalzahlung der Grundsicherungssysteme an erwachsene Leistungsberechtigte und zur Verlängerung des erleichterten Zugangs zu sozialer Sicherung und zur Änderung des Sozialdienstleister-Einsatzgesetzes aus Anlass der Covid-19-Pandemie (Sozialschutz-Paket III)

DIP – Vorgang Sozialschutz-Paket III

Mit dem am 1. April 2021 in Kraft getretenen Sozialschutz-Paket III werden die zeitlich befristeten Änderungen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende, die die beiden vorangegangenen Sozialschutz-Pakete vornahmen, verlängert. Sie gelten nun für Grundsicherungsleistungen, die bis zum 31. Dezember 2021 bewilligt wurden (auch wenn die Leistung über diesen Zeitpunkt hinaus gewährt wird). Darüber hinaus erhalten Erwachsene, die im Mai 2021 Anspruch auf Arbeitslosengeld II oder Sozialgeld haben, für das erste Halbjahr 2021 eine Einmalzahlung von 150 Euro.

Literatur

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