Teilhabechancengesetz: Die Maßnahme „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ erreicht ihre Zielgruppe am besten

Durch die mit dem Teilhabechancengesetz im Jahr 2019 eingeführten Instrumente „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“ und „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ sollen arbeitsmarktferne Personen in den Arbeitsmarkt integriert werden oder die Möglichkeit erhalten, am Erwerbsleben teilzuhaben. Beide Instrumente zeigen in der kurzen Frist signifikant positive Wirkungen auf sozialversicherungspflichtige Beschäftigung und negative Effekte auf die Leistungsbezugsquote.

Bei den beiden Förderinstrumenten „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“ (EvL, §16e SGB II) und „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ (TaAM, §16i SGB II) handelt es sich primär um Lohnkostenzuschüsse für Langzeitarbeitslose beziehungsweise Langzeitleistungsbeziehende im Rechtskreis des SGB II. Sie richten sich an erwerbsfähige Leistungsberechtigte, die ohne Förderung nur geringe Chancen auf Wiedereingliederung in den regulären Arbeitsmarkt hätten.

Während EvL Zuschüsse für Personen vorsieht, die eine Arbeitslosigkeitsdauer von mindestens zwei Jahren aufweisen, richtet sich TaAM an besonders arbeitsmarktferne Personen, die in den meisten Fällen mindestens sechs der letzten sieben Jahre Leistungen nach SGB II bezogen haben und während dieses Zeitraums nur – wie es das Gesetz ausdrückt – „für kurze Zeit“ beschäftigt waren.

Während Betriebe, die EvL-Geförderte beschäftigen, zwei Jahre lang Lohnkostenzuschüsse erhalten, können Beschäftigungsverhältnisse nach TaAM bis zu fünf Jahre gefördert werden (eine ausführliche Darstellung der Förderbedingungen finden Sie in einem 2022 erschienenen Beitrag von Philipp Ramos Lobato und Martin Dietz im IAB-Forum).

Die vom Gesetzgeber vorgesehene Zielgruppe wird bei TaAM besser erreicht als bei EvL

Die Zielgenauigkeit der beiden Förderinstrumente hängt zunächst davon ab, ob tatsächlich – wie vom Gesetzgeber intendiert – arbeitsmarktferne und bei TaAM besonders arbeitsmarktferne Personen gefördert werden. In beiden Fällen sollten also nur solche Personen in den Genuss der Förderung kommen, deren Arbeitsmarktchancen ohne Förderung deutlich schlechter sind als die der erwerbsfähigen Leistungsberechtigten insgesamt.

Tatsächlich ist dies nur bei TaAM-Geförderten der Fall, nicht aber bei EvL-Geförderten. Letztere unterscheiden sich in den Arbeitsmarktchancen, die sie ohne Förderung gehabt hätten, also nicht wesentlich von den erwerbsfähigen Leistungsberechtigten insgesamt. Die realisierte Förderung läuft mithin der Intention des Gesetzgebers zuwider. Dass dem so ist, zeigt sich beim Vergleich der folgenden drei Personengruppen:

1. alle erwerbsfähige Leistungsberechtigten
2. grundsätzlich förderberechtigte Personen
3. nicht teilnehmende Leistungsberechtigte, die den Geförderten in einer Vielzahl arbeitsmarktrelevanter Merkmale möglichst ähnlich sind („statistische Zwillinge“).

Für alle drei Gruppen wird der Anteil derjenigen Personen miteinander verglichen, die nach 14 Monaten in regulärer sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung sind (siehe Abbildung 1). Die „statistischen Zwillinge“ werden deswegen stellvertretend für die Geförderten betrachtet, weil sie eine ähnliche Arbeitsmarktnähe aufweisen wie die Geförderten, ohne dass ihre Arbeitsmarktchancen durch die Förderung beeinflusst wurden. Dieser Vergleich erlaubt es also abzuschätzen, inwiefern sich Geförderte hinsichtlich ihrer Arbeitsmarktnähe von anderen Leistungsberechtigten unterscheiden (Details zur Methodik und der verwendeten Stichprobe siehe Infokasten „Daten und Stichprobe“).

Entsprechend der geltenden Förderkriterien sollten also die statistischen Zwillinge der Teilnehmenden arbeitsmarktferner sein als die erwerbsfähigen Leistungsberechtigten insgesamt. Dies müsste verstärkt im Fall von TaAM gelten, denn diese Maßnahme richtet sich ja gerade an eine besonders arbeitsmarktferne Klientel.

Tatsächlich ist dies empirisch aber nur für TaAM-Geförderte zu beobachten (siehe Abbildung 1): Die Beschäftigungsquoten sind hier bei den statischen Zwillingen (zweiter grüner Balken) signifikant niedriger als bei den erwerbsfähigen Leistungsberechtigen insgesamt (erster grüner Balken). Bei EvL ist dieser Unterschied hingegen sehr klein und statistisch insignifikant. (Das ist daran ersichtlich, dass die ersten beiden blauen Balken praktisch gleich groß sind.)

Darüber hinaus werden die Beschäftigungsquoten der statistischen Zwillinge mit den Beschäftigungsquoten von Personen verglichen, welche die Förderkriterien von EvL beziehungsweise TaAM grundsätzlich erfüllen (untere zwei Balken). Dadurch lässt sich die Frage beantworten, inwieweit die Teilnehmenden sich von denjenigen unterscheiden, die die Förderung ebenfalls hätten erhalten können.

Bei der Interpretation der Ergebnisse ist zu beachten, dass die Förderkriterien sowohl für TaAM als auch für EvL nur näherungsweise abgebildet werden können. Bei TaAM liegt dies daran, dass die maximal zulässige Dauer der vorherigen Beschäftigung im Gesetz nicht präzisiert wurde. Laut Gesetz ist lediglich zu beachten, dass die potenziellen Geförderten „in dieser Zeit nicht oder nur kurzzeitig sozialversicherungspflichtig oder geringfügig beschäftigt oder selbständig tätig war[en]“. Die hier präsentierte Analyse konzentriert sich daher auf Personen, die in den vergangenen sechs Jahren maximal 90 Tage sozialversicherungspflichtig beschäftigt waren.

Bei EvL kann die Dauer der Arbeitslosigkeit, die entscheidend für die Förderfähigkeit ist, nur näherungsweise bestimmt werden. Im Folgenden werden daher Personen als grundsätzlich förderberechtigt betrachtet, wenn sie in den letzten fünf Jahren mindestens zwei Jahre arbeitslos gemeldet waren.

Der Vergleich deutet darauf hin, dass es sich bei den Geförderten um eine statistisch signifikante Positivauswahl handelt. Das gilt insbesondere für EvL. Nach 14 Monaten weisen die statistischen Zwillinge der EvL-Geförderten eine reguläre Beschäftigungsquote von 10,4 Prozent auf – gegenüber lediglich 6,4 Prozent bei den grundsätzlich förderfähigen Vergleichspersonen. Für TaAM sprechen die Ergebnisse ebenfalls für eine Positivselektion, aber in deutlich geringerem Ausmaß: Hier beträgt der Unterschied in den Beschäftigungsquoten 1,1 Prozentpunkte (4,8 Prozent versus 3,7 Prozent).

Trotz der erwähnten Unschärfen dürfte die Positivselektion bei EvL daher deutlich ausgeprägter sein als bei TaAM. Dies liegt höchstwahrscheinlich daran, dass die Förderkriterien bei EvL deutlich breiter sind als bei TaAM. Diese Auswahl von Personen mit „günstigeren“ arbeitsmarktrelevanten Eigenschaften wird auch als „cream-skimming“ (zu Deutsch etwa: „Abschöpfen der Sahne“) bezeichnet. Die Befunde bestätigen damit die qualitativen Ergebnisse zur Implementation des Teilhabechancengesetzes, die unter anderem im IAB-Forschungsbericht 3/2021 publiziert wurden. Demnach wählten die Jobcenter jenseits der Erfüllung von formalen Kriterien vor allem Personen aus, die als besonders motiviert und zuverlässig galten.

Trotz der Positivselektion der Geförderten im Vergleich zu den grundsätzlich Förderberechtigten insgesamt bleibt festzuhalten, dass TaAM dennoch einen Personenkreis erreicht, der schlechtere Arbeitsmarktchancen aufweist als die erwerbsfähigen Leistungsberechtigten insgesamt.

Die Förderung erhöht kurzfristig die Beschäftigungsquote und reduziert die Leistungsbezugsquote

Mit Blick auf das Ziel, den Zugang zur Beschäftigung zu erleichtern und die Abhängigkeit vom Leistungsbezug zu mindern, wirken EvL und TaAM kurzfristig wie intendiert: Beide Programme erhöhen die Beschäftigungsquoten der Geförderten deutlich. Zum Ende des Beobachtungszeitraums von 14 Monaten nach Eintritt in die Förderung liegen die Beschäftigungsquoten der EvL-Geförderten um etwa 64 Prozentpunkte über denen ihrer statistischen Zwillinge (siehe Abbildung 2). Für TaAM-Geförderte ist der Effekt mit rund 77 Prozentpunkten sogar noch etwas höher.

Ein wichtiger Grund für die höheren Beschäftigungseffekte von TaAM im Vergleich zu EvL dürfte sein, dass deutlich weniger TaAM-Geförderte vorzeitig aus der Förderung austreten. So liegen die Teilnahmequoten nach 14 Monaten bei TaAM bei etwa 85 Prozent, bei EvL sind es noch rund 72 Prozent.

Die Instrumente führen zugleich zu einer Minderung der Leistungsbezugsquote: Nach 14 Monaten lag diese für EvL-Geförderte um etwa 34 und für TaAM-Geförderte um circa 37 Prozentpunkte niedriger als bei den jeweiligen statistischen Zwillingen. Diese Reduktion bleibt über den ganzen Betrachtungszeitraum relativ stabil für die jeweilige Förderung.

Die Förderung führt zugleich dazu, dass der Anteil derjenigen sinkt, die später eine ungeförderte sozialversicherungspflichtige Beschäftigung aufnehmen. Der weit überwiegende Teil der Geförderten profitiert auch nach 14 Monaten weiterhin von den Lohnkostensubventionen. Der Anteil regulär Beschäftigter liegt zu diesem Zeitpunkt bei EvL-Geförderten um etwa 5 und bei TaAM-Geförderten um gut 3 Prozentpunkte niedriger als bei deren statistischen Zwillingen.

Diese verringerte Wahrscheinlichkeit, einer regulären Beschäftigung nachzugehen, wird auch als Einsperreffekt (Lock-in-Effekt) bezeichnet. Im Vergleich zum Vorgängerprogramm, dem Beschäftigungszuschuss, sind diese Effekte auf die ungeförderte Beschäftigung jedoch relativ klein. So wurden in einem 2011 publizierten Endbericht zur Evaluation des Beschäftigungszuschusses zu einem ähnlichen Zeitpunkt Effekte in der Größenordnung von etwa 9 Prozentpunkten ausgewiesen.

Die Messung der Effekte auf die ungeförderte Beschäftigung könnte allerdings in der hier zu Grunde liegenden Studie durch die Covid-19-Pandemie insofern verzerrt sein, als Geförderte und ihre statistischen Zwillinge möglicherweise unterschiedlich von dieser betroffen waren. Die Beschäftigungswahrscheinlichkeit der statistischen Zwillinge dürfte ohne die Auswirkungen der Pandemie höher gelegen haben. Für Geförderte hingegen dürften die Auswirkungen der Pandemie überschaubar gewesen sein, da sie bereits vor deren Einsetzen in geförderter Beschäftigung waren. In diesem Fall wären die Einsperreffekte ohne Pandemie wohl größer ausgefallen.

Laut Angaben der Statistik der Bundesagentur für Arbeit (BA) aus dem Jahr 2020 sind die jahresdurchschnittlichen Abgänge aus SGB-II-Arbeitslosigkeit in den ersten Arbeitsmarkt zwischen 2019 und 2020 jedoch um etwa 20 Prozent gefallen. Deshalb erscheint es unwahrscheinlich, dass die Covid-19-Pandemie allein die relativ große Differenz in den Effekten auf die ungeförderte Beschäftigung zwischen den Maßnahmen des Teilhabechancengesetzes und dem Beschäftigungszuschuss erklären kann.

Fazit

Diejenigen, die über das Instrument „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ gefördert werden, sind in aller Regel – wie vom Gesetz beabsichtigt – besonders arbeitsmarktfern. Eine solche Negativselektion konnte bei Teilnehmenden der Maßnahme „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“ dagegen nicht festgestellt werden, was der Intention des Gesetzgebers tendenziell zuwiderläuft. Hier könnte eine deutlich enger gefasste gesetzliche Definition der Förderkriterien möglicherweise Abhilfe schaffen.

Bei beiden Instrumenten zeigt sich zudem, dass kurzfristig die Beschäftigungsquote der Geförderten deutlich steigt und deren Leistungsbezugsquote abnimmt. Dabei sinkt die Wahrscheinlichkeit eines Übergangs in eine ungeförderte sozialversicherungspflichtige Beschäftigung nur um wenige Prozentpunkte, was im Vergleich zum früheren Beschäftigungszuschuss als Erfolg zu werten ist.

Die EvL-Förderung zielt längerfristig ausdrücklich darauf ab, dass Geförderte nach Auslaufen der Maßnahme den Sprung in eine ungeförderte sozialversicherungspflichtige Beschäftigung schaffen. Im Fall von TaAM ist das Hauptziel in erster Linie die Stärkung der sozialen Teilhabe. Dennoch besteht auch hier die Hoffnung, dass die Maßnahme zumindest für einen Teil der Geförderten langfristig wieder in ungeförderte sozialversicherungspflichtige Beschäftigung mündet (lesen Sie dazu einen aktuellen Beitrag von Philipp Ramos Lobato und Christopher Osiander im IAB-Forum). Inwieweit die beiden Förderinstrumente dazu beitragen, die Chance auf solch eine reguläre Beschäftigung auch nach dem Auslaufen der Förderung zu erhöhen, muss in künftigen Studien untersucht werden.

Daten und Stichprobe

Die Analyse wertet vom IAB aufbereitete administrative Personendaten der Statistik der Bundesagentur für Arbeit aus. Folgende Datenprodukte wurden benutzt: Integrierte Erwerbsbiographien (IEB; Version V16.00.01-202012), Leistungshistorik Grundsicherung (LHG; Version V10.01.00-202104), Maßnahmenteilnahmehistorik (MTH MAbE; Version V08.02.00-202004) und Statushistorik Zuwanderung (SHZ; Version V03.03.00-202004). Diese Datenprodukte enthalten eine Vielzahl soziodemografischer Merkmale, Einkommensangaben sowie Informationen zu abhängiger Beschäftigung, registrierter Arbeitslosigkeit und Arbeitsuche, zum Bezug von Arbeitslosengeld (Arbeitslosengeld und Arbeitslosengeld II) sowie zur Bedarfsgemeinschaft und zur Teilnahme an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen. Diese Daten wurden zudem mit Angaben zur lokalen Arbeitsmarktlage verknüpft.

Die Analyse basiert auf einer Zugangsstichprobe von Geförderten nach §16e (Eingliederung von Langzeitarbeitslosen, EvL) beziehungsweise §16i SGB II (Teilhabe am Arbeitsmarkt, TaAM) von Mai bis Oktober 2019 sowie einer 30-prozentigen Zufallsstichprobe aller erwerbsfähigen leistungsberechtigten Personen, die am 30. April 2019 nicht sozialversicherungspflichtig beschäftigt waren (Vergleichsgruppe). Diese Stichprobe wird unter anderem um Personen bereinigt, die allein aufgrund ihrer vorherigen Teilnahme an den Vorgängerprogrammen „Förderung von Arbeitsverhältnissen“ sowie dem „Bundesprogramm für soziale Teilhabe“ förderberechtigt sind. Die finale Stichprobe umfasst circa 5.500 EvL-Geförderte, 16.800 TaAM-Geförderte sowie 770.000 potenzielle Vergleichspersonen.

Für die Wirkungsanalysen wurde der Effekt der Förderung auf (ungeförderte) sozialversicherungspflichtige Beschäftigung sowie den Leistungsbezugsstatus mittels Propensity-Score-Matching geschätzt. Diese Methode identifiziert für jede geförderte Person „statistische Zwillinge“, also Personen aus der Vergleichsgruppe, die ihnen in der geschätzten Teilnahmewahrscheinlichkeit stark ähneln. Ein Mittelwertvergleich der Ergebnisvariablen zwischen Geförderten und ihren statistischen Zwillingen ergibt dann den Schätzwert des kausalen Effekts für die Geförderten.

In aller Kürze

• TaAM-Geförderte (Teilhabe am Arbeitsmarkt) sind arbeitsmarktsferner als die erwerbsfähigen Leistungsberechtigten insgesamt. Dies ist beim Instrument EvL (Eingliederung von Langzeitarbeitslosen) nicht der Fall. Somit wurde die gesetzlich intendierte Zielgruppe der Förderung bei TaAM besser erreicht als bei EvL.
• Bei beiden Instrumenten weisen die Geförderten kurzfristig höhere Beschäftigungsquoten und niedrigere Leistungsbezugsquoten auf als sehr ähnliche Vergleichspersonen („statistische Zwillinge“).
• Beide Instrumente führen kurzfristig bei den Geförderten zu etwas niedrigeren Quoten in regulärer Beschäftigung. Diese Effekte sind jedoch relativ gering im Vergleich zu jenen, die beim 2012 abgeschafften Beschäftigungszuschuss auftraten.

Literatur

Bauer, Frank; Bennett, Jenny; Coban, Mustafa; Dietz, Martin; Friedrich, Martin; Fuchs, Philipp; Gellermann, Jan; Globisch, Claudia; Gottwald, Markus; Gricevic, Zbignev; Hülle, Sebastian; Kiesel, Markus; Kupka, Peter; Nivorozhkin, Anton; Promberger, Markus; Raab, Miriam; Ramos Lobato, Philipp; Schmucker, Alexandra; Stockinger, Bastian; Trappmann, Mark; Wenzig, Claudia; Wolff, Joachim; Zabel, Cordula; Zins, Stefan (2021): Evaluation der Förderinstrumente nach § 16e und § 16i SGB II – Zwischenbericht. IAB-Forschungsbericht Nr. 3.

Apel, Helmut; Fertig, Michael; Grienberger, Katharina; Hägele, Helmut; Puxi, Marco; Büschel, Ulrike; Hense, Christine; Hirseland, Andreas; Hohmeyer, Katrin; Kettner, Anja; Koch, Susanne; Moczall, Andreas; Ramos Lobato, Philipp; Voit, Alfons; Wolff, Joachim; Baumgarten, Daniel; Kluve, Jochen; Kvasnicka, Michael; Schaffner, Sandra (2011): Evaluation der Leistungen zur Beschäftigungsförderung nach § 16e Abs. 10 SGB II. Endbericht. Bundesministerium für Arbeit und Soziales. Forschungsbericht Arbeitsmarkt, 413.

Osiander, Christopher; Ramos Lobato, Philipp (2022): Bürgergeld-Reform: Deutliche Mehrheit der Jobcenter befürwortet die Entfristung des Förderinstruments „Teilhabe am Arbeitsmarkt. In: IAB-Forum, 27.10.2022.

Ramos Lobato, Philipp; Dietz, Martin (2022): Drei Jahre Teilhabechancengesetz – ein Blick zurück und nach vorn aus Sicht der IAB-Forschung. In: IAB-Forum, 26.07.2022.

Statistik der Bundesagentur für Arbeit (2020): Abgang und Verbleib von Arbeitslosen in Beschäftigung (Monats- und Jahreszahlen). Dezember 2020.

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doi: 10.48720/IAB.FOO.20230315.01