„Die Ausgaben für das australische JobKeeper-Programm haben die staatlichen Gesamtausgaben in den ersten sechs Monaten um ein Viertel erhöht”

Während der Covid-19-Krise führte Australien groß angelegte und leicht umzusetzende Lohnkostenzuschüsse ein. Dieses „JobKeeper-Programm” sollte Entlassungen verhindern.  Die Unterschiede zu den europäischen Kurzarbeitsprogrammen sind jedoch frappierend. Im Interview für das IAB-Forum gibt Bob Gregory, emeritierter Professor der Australian National University, Einblicke in den australischen Ansatz und skizziert mögliche Lehren für andere Länder.

Was waren die wichtigsten Merkmale von JobKeeper?

Mit JobKeeper wurde in Australien erstmals ein umfassendes Programm zur Erhaltung von Arbeitsplätzen ins Leben gerufen. Es wurde am 30. März 2020 für zunächst sechs Monate eingeführt, dann um zwei weitere Dreimonatszeiträume verlängert, modifiziert und schließlich eingestellt. Von JobKeeper profitierten jeweils rund ein Drittel der australischen Unternehmen und Beschäftigten.

In den ersten sechs Monaten stellte die australische Steuerbehörde (ATO) jedem anspruchsberechtigten Unternehmen einen einheitlichen Betrag von 1.500 australischen Dollar (rund 900 Euro) zur Verfügung, der alle zwei Wochen an jeden anspruchsberechtigten Beschäftigten ausgezahlt werden sollte – unabhängig vom vorherigen Gehalt und den zuvor geleisteten Arbeitsstunden.

In den ersten sechs Monaten wurden die Leistungen unabhängig vom vorherigen Gehalt und den zuvor geleisteten Arbeitsstunden gezahlt.

Auch für diejenigen Beschäftigte, die keine pandemiebedingte Arbeitszeitverkürzung hatten?

Ja, viele Beschäftigte arbeiteten wie gewohnt und erhielten unveränderte Bezüge, aber 1.500 Dollar wurden von der ATO bezahlt. Das musste buchhalterisch an die Beschäftigten weitergegeben werden. Gleichzeitig gab es keinerlei Vorgaben an die Unternehmen in Bezug auf die Verwendung der auf diese Weise eingesparten Mittel. Und für ein Fünftel der Beziehenden, hauptsächlich Teilzeitbeschäftigte, führten die 1.500 Dollar faktisch zu einer Gehaltserhöhung. Die Höhe des Lohnzuschusses entsprach dabei in etwa der Höhe des australischen Mindestlohns.

Was waren die Zugangsvoraussetzungen?

Die Unternehmen mussten einen Antrag bei der ATO stellen und angeben, dass es in mindestens einem Monat der folgenden sechs Monate mit einem Umsatzrückgang von 30 Prozent rechnet. Einige wenige Unternehmen des Privatsektors wie Banken, Finanzunternehmen, Krankenhäuser und Universitäten waren von der Regelung ausgeschlossen. Bei sehr großen Unternehmen musste der Umsatzrückgang 50 Prozent oder mehr betragen.

Anspruchsberechtigt waren außerdem alle in Australien ansässigen Personen, die am 1. März 2020 in einem anspruchsberechtigten Unternehmen beschäftigt waren – ausgenommen Gelegenheitsarbeiter, die zu diesem Zeitpunkt noch keine zwölf Monate in dem Unternehmen beschäftigt waren.

Obwohl rund 23 Prozent der Zahlungen an große Unternehmen gingen, deren Umsatz normalerweise 50 Millionen Australische Dollar überschreitet (ca. 30 Millionen Euro), waren 41 Prozent der begünstigten Unternehmen Einzelunternehmer, von denen 90 Prozent wiederum keine Beschäftigten hatten. Auf diese Gruppe kamen 12 Prozent der Gesamtzahlungen.

Sechs Monate nach Inkrafttreten des Programms gab es wichtige gesetzliche Änderungen. Welche?

Ja, es gab zwei wichtige Änderungen: Tatsächliche Umsatzrückgänge ersetzten die von den Unternehmen selbst prognostizierten Rückgänge, und der einheitliche Lohnzuschuss von 1.500 australischen Dollar wurde in zwei Stufen aufgeteilt – einen einheitlichen Satz für Vollzeitbeschäftigte und einen niedrigeren einheitlichen Satz für Teilzeitbeschäftigte. Jede Stufe wurde in zwei Schritten gesenkt: im September 2020 und im Januar 2021. In den letzten drei Monaten betrug der Zuschuss für Vollzeitbeschäftigte etwa 60 Prozent, für Teilzeitbeschäftigte 40 Prozent der ursprünglichen Höhe von 1.500 Australischen Dollar.

Die Ausgaben für JobKeeper beliefen sich in den ersten sechs Monaten auf umgerechnet 7 Prozent des BIP.

Das australische System war im Vergleich zu vielen europäischen Systemen sehr einfach und sehr teuer. In den ersten sechs Monaten entsprachen die Ausgaben für JobKeeper 7 Prozent des BIP. Die Gesamtausgaben des Staates stiegen dadurch um ein Viertel.

Warum war das Ganze so teuer?

Das lässt sich durch die besondere Natur der Covid-Pandemie erklären. Innerhalb weniger Wochen im März 2020 stieg die Arbeitslosigkeit in einem noch nie dagewesenen Ausmaß, und das Finanzministerium schätzte, dass das BIP im schlimmsten Fall um bis zu 25 Prozent einbrechen könnte, wenn keine politischen Maßnahmen ergriffen würden. Ein massiver und schnell eingeleiteter fiskalischer Stimulus war erforderlich. Mit dieser Reaktion und der raschen Entwicklung eines Impfstoffs könnten Tempo und Tiefe des wirtschaftlichen Abschwungs von nur kurzer Dauer sein. Darüber hinaus, so die Überlegung, könnte eine rasche wirtschaftliche Erholung vom Abschwung erleichtert werden, wenn es gelänge, Unternehmen und Beschäftigte im wirtschaftlichen Abschwung zusammenzuhalten. Vielleicht könnte ein neues und unerprobtes Programm, ein umfangreiches und großzügiges Arbeitsplatzerhaltungsprogramm, eine wichtige Rolle dabei spielen, den Abschwung abzumildern und die Erholung zu beschleunigen. Dazu war jedoch eine rasche und starke Inanspruchnahme erforderlich. Man war der festen Überzeugung, dass dies umso eher erreicht werden könnte, je einfacher und großzügiger das neue Programm wäre.

Der Regierung war bewusst, dass die Pandemie ohne weitreichende Kontaktbeschränkungen zu vielen Todesopfern – vielleicht 50.000 bis 100.000 Menschen – führen könnte. Auch wenn diese Maßnahmen im Prinzip weitgehend gesellschaftlich akzeptiert waren, wäre die politische Unterstützung dafür womöglich rasch erodiert, wenn Unternehmen und Individuen dadurch in kurzer Zeit große Einkommensverluste hätten hinnehmen müssen. Diese „politische” Einschätzung trug dazu bei, dass ein sehr großzügiges und einfaches Programm auf den Weg gebracht wurde, um so eine hohe Inanspruchnahme seitens der Unternehmen zu erreichen. Zur Großzügigkeit der Regelung gehörte auch die Bestimmung, dass die Unternehmen keinen eigenen finanziellen Beitrag leisten und alle Ausgaben für Lohnkostenzuschüsse durch staatliche Kredite finanziert wurden.

Gab es irgendwelche Maßnahmen, um Missbrauch und Mitnahmeeffekte zu vermeiden?

Nicht wirklich. Sowohl Missbrauch als auch Mitnahmeeffekte dürften bei einem zeitlich sehr begrenzten Arbeitsplatzerhaltungsprogramm, das in erster Linie das Vertrauen der Unternehmen stärken und einen großen makroökonomischen Impuls geben soll, als relativ unwichtig eingestuft werden. Nach der Hälfte der Laufzeit des Programms wurden jedoch die Förderkonditionen für die Unternehmen geändert. Ab diesem Zeitpunkt war nicht mehr der selbst eingeschätzte, sondern der tatsächliche Umsatzrückgang maßgeblich für die Leistungsgewährung, was die Inanspruchnahme erheblich reduzierte. Diese Änderung war jedoch folgerichtig, nachdem JobKeeper auf breiter Linie in Anspruch genommen worden war, die wirtschaftliche Erholung in vollem Gange zu sein schien und nunmehr auch tatsächliche Umsatzdaten zur Verfügung standen. Auch die Kürzung des Zuschusses nach sechs Monaten war hauptsächlich auf den bisherigen Erfolg des Programms zurückzuführen, zumal der anfängliche Zuschuss für Teilzeitbeschäftigte vielfach als zu hoch angesehen wurde. Die Kürzung der Leistungen nach sechs Monaten war daher keine Reaktion auf Missbrauch oder Mitnahmeeffekte, obwohl beides offensichtlich vorhanden war.

JobKeeper hat den Erholungsprozess beschleunigt und scheint keine negativen Auswirkungen auf den wirtschaftlichen Anpassungsprozess gehabt zu haben.

Hat Jobkeeper Ihrer Meinung nach notwendige wirtschaftliche Anpassungsprozesse verzögert?

Nein, es hat den Erholungsprozess eher beschleunigt. Innerhalb von zwölf Monaten erreichte das Beschäftigungsniveau in der Wirtschaft wieder das frühere Niveau, und innerhalb von 18 Monaten war das Verhältnis zwischen Beschäftigung und Bevölkerung so hoch wie seit einem halben Jahrhundert nicht mehr.

Gab es Anreize für Unternehmen, betriebliche Ausbildungsmaßnahmen anzubieten?

Nein. Diese Frage war angesichts des sehr kurzfristigen Charakters des Programms nicht relevant.

Gab es Anreize für die Leistungsempfänger, sich nach neuen Arbeitsplätzen umzusehen?

Nein. Während der Covid-19-Krise gab es nur wenige offene Stellen. Das Ziel der Regierung bestand darin, dass die Beschäftigten ihrem Unternehmen erhalten bleiben, selbst wenn das Unternehmen deren Arbeitskraft in diesen zwölf Monaten nicht benötigte.

Gibt es eine Debatte über die Einführung risikoabhängiger Beiträge (experience rating)?

Nein. In Australien gibt es kaum eine Diskussion darüber, wie solche Programme [ähnlich dem deutschen Kurzarbeitergeld, Anm. d. Red.] sinnvollerweise ausgestaltet sein sollten. Aus Expertensicht sind solche Systeme für Australien nicht geeignet, denn der dortige Arbeitsmarkt ist sehr flexibel. Die Beschäftigung wächst in der Regel um etwa 2 Prozent pro Jahr, es gibt nur wenige wirtschaftlich schwache Regionen, und Arbeitsplätze sind im Allgemeinen nicht knapp.

Aus Expertensicht eignen sich Systeme wie das deutsche Kurzarbeitergeld für Australien nicht.

Inwiefern hat die Verwaltung dazu beigetragen, dass das Programm so schnell umgesetzt wurde?

Bis Juli 2019 war ein neues technisches Verfahren der Steuererhebung implementiert worden (Single Touch Payroll). Damit konnte die zuständige australische Steuerbehörde (ATO) auch JobKeeper sehr schnell umsetzen. Dank dieses Verfahrens wurde die Daten aus dem Gehaltsabrechnungssystem der Unternehmen direkt an die ATO übermittelt, was die Zahlung von Arbeitnehmerbeiträgen zur Rentenversicherung, sowie von Gewinn- und Quellensteuern erleichtert. Dies betraf 99 Prozent der Unternehmen und ermöglichte der ATO einen einfachen Abgleich von Arbeitgeber- und Arbeitnehmerdaten.

Warum hat man JobKeeper bereits nach einem Jahr wieder eingestellt?

Weil sich die Wirtschaft so schnell wieder erholte, dass es dagegen kaum Widerstand gab, zumal die Staatsverschuldung wegen JobKeeper sehr stark gewachsen war.

Kurzfristig gesehen war das JobKeeper-Programm außerordentlich wirksam.

Wie beurteilen Sie die allgemeine Wirksamkeit des Programms?

Kurzfristig gesehen war JobKeeper außerordentlich wirksam: Die Einführung erfolgte schnell, die makroökonomischen Impulse waren aufgrund der hohen Inanspruchnahme groß, die Unternehmen haben ihre Arbeitskräfte weitestgehend gehalten und die Bevölkerung hat die „Lockdowns” ebenfalls akzeptiert. Ein weiterer Indikator für den Erfolg des Programms ist die Tatsache, dass die Arbeitslosenquote in Australien jetzt auf dem niedrigsten Stand seit einem halben Jahrhundert ist.

Man muss sich jedoch darüber im Klaren sein, dass jeder große makroökonomische Stimulus, der so schnell eingeführt wird, zwangsläufig unerwünschte Nebeneffekte mit sich bringt. Auch dann, wenn man das Geld stattdessen an die Haushalte geschickt hätte – wie in der globalen Finanzkrise geschehen – hätten es viele Menschen erhalten, die nicht darauf angewiesen gewesen wären.

Man hat also auch in der Covid-19-Krise viele Unternehmen gefördert, die das Geld nicht gebraucht hätten?

Ein großer Teil der begünstigten Unternehmen brauchte den Zuschuss in der Tat nicht. Ein Vergleich der tatsächlichen Unternehmensumsätze in den ersten sechs Monaten von JobKeeper mit einem vergleichbaren Zeitraum im Jahr vor Covid-19 zeigt, dass etwa die Hälfte der Auszahlungen an Unternehmen ging, die keinen Umsatzrückgang von 30 Prozent oder mehr zu verzeichnen hatten. Darüber hinaus wurde ein Drittel der Auszahlungen an Unternehmen gezahlt, die sogar einen Umsatzanstieg verzeichneten! In der Corona-Krise  erreichte der durchschnittliche Anteil der Gewinne am Bruttoinlandsprodukt den höchsten Stand seit einem halben Jahrhundert.

Ein Drittel der Auszahlungen ging an Unternehmen, die sogar einen Umsatzanstieg verzeichneten!

Auch wenn viele Unternehmen die Subvention nicht benötigt hätten, erklärt dies womöglich bis zu einem gewissen Grad den makroökonomischen „Erfolg” des Programms. Das massive Ausgabenvolumen war sicher ein wichtiger Grund dafür, dass die Wirtschaft nicht sehr viel stärker geschrumpft ist. Bei der Ausarbeitung des Programms gab es zunächst die Befürchtung, dass das BIP im schlimmsten Fall um 25 Prozent hätte einbrechen können.

Ein weiteres Problem, auf das Mikroevaluierungen hinweisen, sind die hohen Kosten pro zusätzlich gerettetem Arbeitsplatz, die mit JobKeeper verbunden sind. Die Schätzungen liegen zwischen 50.000 und 100.000 australischen Dollar. Das wäre sehr viel. Möglicherweise wären diese Kosten bei alternativen makroökonomischen Konjunkturpaketen wie Steuersenkungen oder umfangreiche Barauszahlungen an Haushalte  niedriger gewesen. Allerdings sind solche programmübergreifenden Vergleiche immer schwierig.

Was noch hinzukommt: Die ökonomischen Argumente für den Verbleib von Beschäftigten im Unternehmen wiegen im australischen Kontext nicht so schwer wie in manchen anderen Ländern. Hier gibt es viele komplexe Probleme. In der Vergangenheit wurden tiefe Rezessionen in Australien mit einem erheblichen Anstieg der Langzeitarbeitslosigkeit in Verbindung gebracht. Wenn Beschäftigte ihren Job verlieren, so das Argument, geht auch Humankapital verloren. Allerdings scheinen viele Langzeitarbeitslose schon vor ihrer Arbeitslosigkeit nur über geringe arbeitsmarktrelevante beziehungsweise unternehmensspezifische Fähigkeiten und einen schlechten Gesundheitszustand zu verfügen. Darüber hinaus ist in „normalen“ Zeiten bis zu einem Fünftel aller Arbeitnehmer nicht länger als ein Jahr am selben Arbeitsplatz tätig. Das sind aber genau diejenigen Beschäftigten, von denen sich die Unternehmen während einer Rezession am ehesten trennen.

Gibt es weitere Aspekte, auf die Sie hinweisen möchten?

Lassen Sie mich abschließend noch drei wichtige Punkte nennen. Erstens lag der Schwerpunkt des Interviews auf JobKeeper, aber es gab noch andere Programme, die die makroökonomische Erholung beeinflusst haben. Eine abschließende Bewertung von Jobkeeper sollte nicht nur einen Vergleich mit diesen Programmen beinhalten, sondern auch der Frage nachgehen, ob der Gesamtstimulus aus allen Quellen der Finanz- und Geldpolitik angemessen war. So gab es ein sehr großzügiges Programm zur Liquiditätssicherung für kleine Unternehmen mit einer Förderung von bis zu 100.000 Dollar, ohne dass Vorgaben gemacht wurden, wie dieser Betrag ausgegeben werden sollte. Die Ausgaben für dieses Programm beliefen sich im Laufe des Jahres auf 2 Prozent des BIP.

Zweitens ist es wichtig, sich bei künftigen Bewertungen  bewusst zu machen, wie außergewöhnlich und schnell sich die wirtschaftliche Lage in den sechs Wochen ab Mitte März 2020 verschlechtert hatte und wie weit verbreitet die Überzeugung war, dass die Politik schnell reagieren müsse. Ausgehend von den neuseeländischen Erfahrungen wurde sogar behauptet, dass die Einführung der Maßnahmen eine oder zwei Wochen früher einen erheblichen Unterschied gemacht hätte, wie beispielsweise Jeff Borland und Jennifer Hunt in einem kürzlich veröffentlichten Aufsatz betonen. Drittens, und das dürfte viele Leser*innen interessieren, hat das Finanzministerium vor kurzem eine unabhängige Untersuchung darüber angekündigt, welche Lehren aus JobKeeper zu ziehen sind.

Literatur

Australian Government/The Treasury (2020): The JobKeeper Payment: Three month review, June 2020.

Australian Government/The Treasury (2021): Insights from the first six months of JobKeeper, October 2021.

Borland, Jeff; Hunt, Jennifer (2023) JobKeeper: An Initial Assessment, The Australian Economic Review, vol. 56, no 1, pp. 109-123. 

Cassells, Rebecca; Duncan, Alan, (2020) JobKeeper: The Efficacy of Australia’s first short time wage subsidy, Australian Journal of Labour Economics, Vol. 23/2, pp.99-128. 

Kennedy, Steven (2022): The 2022 Sir Leslie Melville Lecture, 27 July, The Australian Treasury.

Watson, Timothy; Tervala, Juha; Sainsbury, Tristram (2023): The JobKeeper payment: How good are wage subsidies?, Centre for Applied Macroeconomic Analysis, Working Paper 36/2022, Australian National University, Canberra.

DOI: 10.48720/IAB.FOO.20231031.02