„Auf dem Höhepunkt der Covid-19-Krise war jeder fünfte Arbeitsplatz in der OECD von Kurzarbeit betroffen – zehnmal mehr als auf dem Höhepunkt der weltweiten Finanzkrise”

In der Covid-19-Krise war das Instrument „Kurzarbeit“ in vielen OECD-Ländern das Mittel der Wahl, um einem drohenden Arbeitsplatzabbau entgegenzuwirken. Alexander Hijzen, Senior Economist bei der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), skizziert im Interview die unterschiedlichen Ausprägungen dieses Instruments und nennt vorbildlich konzipierte Regelungen.

Wie verbreitet sind Maßnahmen zur Arbeitsplatzerhaltung in der OECD im Allgemeinen und während der Finanzkrise und der Covid-19-Krise?

Als sich die Covid-19-Krise zuspitzte, ergriffen fast alle Länder Maßnahmen, um Arbeitsplätze zu erhalten.  Die von Kontaktbeschränkungen betroffenen Unternehmen und Beschäftigten sollten zeitnah und umfassend unterstützt werden. Länder mit bereits bestehenden Instrumenten erleichterten den Zugang und erhöhten die Leistungen, während Länder, die bisher über keine Maßnahmen verfügten, befristete Programme aufsetzten. Dies führte zu einer nie da gewesenen Inanspruchnahme, die auf dem Höhepunkt im April und Mai 2020 im OECD-Durchschnitt etwa jeden fünften Arbeitsplatz betraf, d. h. zehnmal mehr als auf dem Höhepunkt der weltweiten Finanzkrise. Dies trug nicht nur dazu bei, einen sprunghaften Anstieg der Arbeitslosigkeit und eine zunehmende finanzielle Notlage der Beschäftigten und ihrer Familien zu verhindern, sondern spielte auch eine wichtige Rolle, um die Ausbreitung des Virus einzudämmen, da die Arbeitskräfte zu Hause bleiben konnten. Als sich die Lage entspannte und die Wirtschaftstätigkeit wieder zunahm, sank die Inanspruchnahme schnell auf weniger als ein Prozent der Beschäftigten im April 2022. Heute gibt es in etwa der Hälfte der OECD-Länder weiterhin Maßnahmen zur Arbeitsplatzerhaltung, während die meisten befristeten Regelungen ausgelaufen sind.

„Kurzarbeit spielte auch eine wichtige Rolle bei der Eindämmung des Virus, da die Arbeitskräfte zu Hause bleiben konnten“

Können Sie uns einen Überblick über die in den OECD-Ländern angewendeten Mahßnahmearten zur Arbeitsplatzerhaltung geben?

Obwohl fast alle OECD-Länder in der Anfangsphase der Covid-19-Krise über irgendeine Art von Arbeitsplatzerhaltungsmaßnahme verfügten, gab es große Unterschiede in der Ausgestaltung. Etwa die Hälfte der Länder hatte bereits vor Ausbruch der Pandemie eine entsprechende Regelung eingeführt. In diesen Ländern gab es im Normalfall Kurzarbeitsprogramme, bei denen die nicht geleisteten Arbeitsstunden direkt subventioniert wurden, etwa die deutsche Kurzarbeitsregelung. Folglich gestaltete sich die Höhe der Unterstützung proportional zum Rückgang der Arbeitszeit.

In Ländern, die als Reaktion auf die Covid-19-Krise eine neue befristete Regelung einführten, geschah dies häufig in Form von Lohnkostenzuschüssen, die zur Senkung der Kosten für die geleisteten Arbeitsstunden, aber auch zur Aufstockung des Verdienstes von Arbeitskräften mit verkürzten Arbeitszeiten verwendet werden konnten (z. B. die australische Jobkeeper-Regelung). Die Zuschüsse waren für Unternehmen bestimmt, die einen erheblichen Umsatzrückgang verzeichneten. Der Zuschuss selbst erfolgte in Ländern wie Australien und Neuseeland in Form eines Pauschalbetrags, hingegen beispielsweise in den Niederlanden proportional zum Rückgang der Geschäftstätigkeit.

Eine kleinere Anzahl an Ländern führte zu Beginn der Krise befristete Kurzarbeitsregelungen ein. Im Gegensatz zu Ländern mit bestehenden Regelungen waren diese häufig an sehr spezifische Bedingungen im Hinblick auf die zulässige Arbeitszeitverkürzung geknüpft. So beschränkten die neuen befristeten Regelungen in Dänemark, Slowenien und dem Vereinigten Königreich ihre Unterstützung auf Arbeitsplätze, wo die Arbeitszeit um 100 Prozent reduziert wurde (Furlough-Regelung), während Länder wie Griechenland und Ungarn die Unterstützung auf Arbeitsplätze beschränkten, wo die Arbeitszeit nur teilweise verkürzt wurde, um eine breite Verteilung der Anpassungskosten auf die Belegschaft zu fördern (Work-Sharing-Regelungen).

Wie haben sich die Maßnahmen zu Erhaltung von Arbeitsplätzen seit Beginn der Pandemie entwickelt?

Erstens führte die Notwendigkeit, Unternehmen und Beschäftigte nach Ausbruch der Pandemie zeitnah zu unterstützen, zur Einführung vereinfachter Verfahren – oft ausgelöst durch Force-Majeure-Klauseln (höhere Gewalt) – in Verbindung mit automatisierten Prozessen für die Beantragung, Genehmigung und Verwaltung von Arbeitsplatzerhaltungshilfen. Mehrere Länder senkten vorübergehend die Anspruchsvoraussetzungen oder schafften sie sogar ganz ab. Die meisten Länder nutzten auch aktiv digitale Technologien zur Verwaltungsvereinfachung. Dies spielte eine wichtige Rolle bei der schnellen Ausweitung der Unterstützung zu Beginn der Krise. Es trug auch dazu bei, die Politik flexibler zu machen, indem es einfacher wurde, den Umfang der Unterstützung zwischen Unternehmen und Branchen zu differenzieren oder sie an die sich ändernde Gesundheits- und Arbeitsmarktsituation anzupassen.

„Unter den politischen Entscheidungsträgern besteht ein wachsender Konsens darüber, dass eine Beteiligung der Betriebe an den Kosten essenziell ist, um den Umfang der Unterstützung je nach Krisenentwicklung anpassen zu können“

Zweitens scheint unter den politischen Entscheidungsträgern ein wachsender Konsens darüber zu bestehen, dass eine Beteiligung der Betriebe an den Kosten essenziell ist, um den Umfang der Unterstützung je nach Krisenentwicklung anpassen zu können. Die Idee hinter der Mitfinanzierung besteht darin, Anreize für Unternehmen zu schaffen, die Arbeitsplätze zu unterstützen, die vorübergehend gefährdet sind, aber mittelfristig für sie wertvoll bleiben. Auf diese Weise wird der Gefahr entgegengewirkt, dass die Unterstützung in Arbeitsplätze fließt, die auf Dauer unrentabel geworden sind, und die strukturelle Anpassung auf diese Weise untergraben wird. Angesichts der weitverbreiteten Einschränkungen des Wirtschaftslebens zu Beginn der Krise war dies anfangs kein großes Problem. Daher setzten die meisten Länder die Kurzarbeitskosten für Unternehmen auf null. Mit der Wiederaufnahme der Wirtschaftstätigkeit gewannen diese Bedenken jedoch an Gewicht, und die Betriebe wurden an den Kosten beteiligt.

„Die meisten Länder haben Beschäftigte mit befristeten Verträgen einbezogen. Dies war während der weltweiten Finanzkrise nicht immer der Fall“

Drittens bezogen die meisten Länder befristet Beschäftigte mit ein. Dies war während der weltweiten Finanzkrise nicht immer der Fall. Es gab jedoch Bedenken, dass Arbeitsplatzerhaltungsmaßnahmen die Spaltung des Arbeitsmarktes vertiefen könnten, indem sie die Kluft bei der Jobsicherheit zwischen befristet und unbefristet Beschäftigten vergrößern. Die formale Anspruchsberechtigung ist jedoch keine Garantie für den tatsächlichen Zugang. Der Verlust von Arbeitsplätzen war auch während der Covid-19-Krise eine wichtige Anpassungsmöglichkeit für Beschäftigte mit befristeten Verträgen.

Wie beurteilen Sie die allgemeine Wirksamkeit der Maßnahmen zur Arbeitsplatzerhaltung oder von Alternativmaßnahmen, um die Auswirkungen der Krise auf den Arbeitsmarkt abzufedern?

Es besteht kaum ein Zweifel daran, dass die weit verbreitete Anwendung von Regelungen zur Arbeitsplatzerhaltung viele Arbeitsplatzverluste verhindert hat. In den Ländern, die stark auf Arbeitsplatzerhaltungsmaßnahmen gesetzt haben, war der Anstieg der Arbeitslosigkeit gering im Vergleich zum Rückgang der Wirtschaftstätigkeit. Eine wichtige Frage ist jedoch bislang unbeantwortet:  Wie hoch war die Zahl der dadurch geretteten Arbeitsplätze und die damit verbundene Kosteneinsparung? Teile der geförderten Arbeitsplätze hätten wahrscheinlich auch ohne die Förderung überlebt, während andere trotz der Förderung letztlich abgebaut wurden. Abgesehen davon, dass die Kosten für die Arbeitsplatzerhaltungshilfen übermäßig gestiegen sind, besteht bei letzterem Punkt auch die Gefahr darin, dass die volkswirtschaftlich sinnvolle Umverteilung von Arbeitsplätzen untergraben und die Schaffung von Arbeitsplätzen im Aufschwung verlangsamt wird.

„Teile der geförderten Arbeitsplätze hätten wahrscheinlich auch ohne die Förderung überlebt, während andere trotz Förderung letztlich abgebaut wurden”

Es gibt jedoch kaum Anzeichen dafür, dass Arbeitsplatzerhaltungsmaßnahmen die Schaffung von Arbeitsplätzen erheblich erschwert hätten, indem sie Arbeitskräfte an Unternehmen gebunden haben, die strukturelle Schwierigkeiten haben. Ursprünglich wurden überwiegend Unternehmen in Branchen unterstützt, die von staatlich verordneten Beschränkungen betroffen waren und somit aufgrund der Covid-19-Krise vorübergehend in Schwierigkeiten gerieten. Gleichzeitig war das Angebot an freien Stellen anfangs deutlich geringer, was die Möglichkeiten der beruflichen Mobilität eingeschränkt hat. Als sich die Wirtschaft zu erholen begann und dadurch die Gefahr von Lock-in-Effekten wuchs, sank die Inanspruchnahme schnell auf das Vorkrisenniveau. In der Vergangenheit war dies nicht immer der Fall. Nach der weltweiten Finanzkrise hielt die Inanspruchnahme in einer Reihe von Ländern über eine lange Zeit hinweg an. Dies scheint dieses Mal weitgehend vermieden worden zu sein.

Wo sehen Sie Verbesserungspotenzial?

Auch wenn das Gesamtbild eindeutig positiv ist, gibt es doch einige Probleme, die im Nachhinein besser hätten gelöst werden können. So waren beispielsweise nicht alle Länder gleichermaßen auf die massenhafte Einführung von Arbeitsplatzerhaltungshilfen vorbereitet. Während es den meisten Ländern gelang, die Unterstützung schnell auszuweiten, einschließlich der Länder, die diese Maßnahmen komplett neu eingeführt hatten, mussten einige Länder, insbesondere diejenigen, die keine vorherige Regelung hatten, mehr improvisieren als andere – und das mit potenziell nachteiligen Folgen für die Wirtschaftlichkeit. Ein Beispiel: Einige Länder ohne bereits bestehende Systeme hatten sich für eine Lohnsubvention anstelle einer Kurzarbeitsregelung entschieden. Dies dürfte eher der einfacheren Umsetzbarkeit geschuldet gewesen sein als dem Ziel der Kosteneffizienz.

„Es gibt nicht mehr nur ein einziges Land, das die Musterlösung hat. Mehrere Länder haben inzwischen gut konzipierte Regelungen, oft mit besonderen Merkmalen, die anderen als Anregung dienen können“

Gibt es Beispiele für „bewährte Verfahren“, die anderen Ländern als Anregung dienen können?

Nach der globalen Finanzkrise galt die deutsche Kurzarbeitsregelung weithin als der Goldstandard der Arbeitsplatzerhaltung. Während der weltweiten Finanzkrise war Deutschland eines der wenigen Länder, in denen die Inanspruchnahme sowohl wirtschaftlich bedeutsam als auch weitgehend befristet war, sodass Kurzarbeit eine wichtige Rolle bei der Abfederung der sozialen Kosten der Krise spielte. Andere Länder haben dies entsprechend zur Kenntnis genommen. Das Ergebnis war, dass viele Länder während der Covid-19-Krise in der Lage waren, die Unterstützung zum Erhalt von Arbeitsplätzen erheblich auszuweiten und gleichzeitig sicherzustellen, dass ihre Inanspruchnahme nicht endemisch wurde. Dies spiegelt eine gewisse Konvergenz in der grundlegenden Gestaltung der Kurzarbeitsregelungen in den verschiedenen Ländern wider. Dennoch gibt es immer noch viele Unterschiede bei der konkreten Ausgestaltung. Es gibt folglich nicht mehr nur ein einziges Land, das die Musterlösung hat. Mehrere Länder haben inzwischen gut konzipierte Regelungen, oft mit besonderen Merkmalen, die anderen als Anregung dienen können.

„Im Laufe der Krise haben einige Länder Schwellenwerte bei der Gesundheits- oder Wirtschaftslage genutzt, um Maßnahmen berechenbarer zu machen“

Sind diskretionäre politische Maßnahmen in Krisensituationen den regelbasierten Ansätzen vorzuziehen?

Die meisten pandemiebedingten Maßnahmen waren Ermessensentscheidungen. Dies mag angesichts des außergewöhnlichen Charakters der Covid-19-Krise nicht überraschend erscheinen. In der Tat ist nicht klar, ob ein regelbasierter Ansatz zu einer schnelleren Reaktion beigetragen hätte. Bei einem regelbasierten Ansatz werden spezifische Krisenmaßnahmen automatisch ausgelöst, sobald ein bestimmter Schwellenwert erreicht ist, z. B. bei der Arbeitslosigkeit. Im Zusammenhang mit der Covid-19-Krise hätte ein solcher Ansatz die Unterstützung höchstwahrscheinlich eher verzögert als beschleunigt. Dennoch können Regeln nützlich sein, da sie Politik berechenbarer machen und das Risiko verringern, dass politische Entscheidungen in unangemessener Weise von Interessengruppen beeinflusst werden. Im Laufe der Krise haben einige Länder Schwellenwerte bei der Gesundheits- oder Wirtschaftslage genutzt, um die Maßnahmen berechenbarer zu machen. Spanien hat vor kurzem einen speziellen Mechanismus eingeführt, der auf einer nationalen Vereinbarung zwischen den Sozialpartnern und deren Bestätigung durch die Regierung beruht und in Krisenzeiten besondere Maßnahmen zur Erhaltung von Arbeitsplätzen vorsieht.

Wie beurteilen Sie die praktischen Aspekte der Arbeitsplatzerhaltungsmaßnahmen wie beispielsweise eine vereinfachte Antragstellung und Verwaltung?

Die Arbeitsplatzerhaltungsmaßnahmen haben Unternehmen und Beschäftigte zeitnah in der Krise unterstützt. Die weit verbreitete Nutzung digitaler Technologien für die Antragstellung, Genehmigung und Auszahlung spielte dabei eine entscheidende Rolle. In fast allen Ländern können die Anträge online gestellt werden. In den meisten Ländern ist das Genehmigungsverfahren weitgehend automatisiert, was zu sofortigen oder äußerst schnellen Genehmigungen führt, in der Regel innerhalb von ein oder zwei Werktagen. Die Zahlungen erfolgen in der Regel in monatlichen Abständen, wobei wesentliche Verzögerungen eher selten sind. In einer Reihe von Ländern können die Zahlungen sogar teilweise im Voraus geleistet werden. Die rasche Umsetzung hat dazu beigetragen, dass den Unternehmen nicht das Geld ausgegangen ist und sie deswegen keine Arbeitskräfte entlassen mussten.

Was sind Ihrer Meinung nach die besonderen Merkmale, Stärken und Schwächen des deutschen Kurzarbeitergeldes im Vergleich zu den arbeitsplatzerhaltenden Maßnahmen in anderen OECD-Ländern?

Wie bereits erwähnt, gilt die deutsche Regelung seit langem als vorbildlich, um den Arbeitsmarkt zu stützen. Während die grundlegenden Merkmale der Regelung im Laufe der Zeit weitgehend konstant geblieben sind, wurden einige Parameter in Krisenzeiten, auch während der Pandemie, angepasst. So wird beispielsweise häufig – zumindest teilweise – auf die Verpflichtung der Unternehmen verzichtet, die Sozialversicherungsbeiträge für die nicht geleisteten Arbeitsstunden weiterzuzahlen, und die Höchstdauer der Unterstützung wird tendenziell verlängert. Es gibt jedoch keine Force-Majeure-Regelung, die automatisch zu einem Verzicht auf gewisse Anspruchsvoraussetzungen führt, sobald bestimmte Bedingungen erfüllt sind.

„Während der Pandemie wurden die außergewöhnlichen Krisenmaßnahmen in Deutschland über den Großteil des Zeitraums mit nur wenigen Anpassungen aufrechterhalten“

Während der Pandemie wurden die außergewöhnlichen Krisenmaßnahmen in Deutschland über den Großteil des Zeitraums mit nur wenigen Anpassungen aufrechterhalten. Dies steht im scharfen Gegensatz zu Ländern wie Frankreich und Spanien, die zahlreiche Anpassungen an der Regelung vorgenommen und den Leistungsumfang für verschiedene Unternehmensgruppen differenziert haben, je nachdem, inwieweit deren Geschäftstätigkeit weiterhin von Maßnahmen zur Kontaktbeschränkung betroffen war. Dies mag dazu beigetragen haben, die Effektivität der Unterstützung zum Erhalt von Arbeitsplätzen in diesen Ländern zu erhöhen. Allerdings könnte dies auch die Planbarkeit für die Unternehmen erheblich beeinträchtigt und den Verwaltungsaufwand erheblich erhöht haben.

„In Deutschland gab es eine Debatte über die mögliche Einführung einer Force-Majeure-Regelung, die auf eine Begründung der wirtschaftlichen Notwendigkeit verzichten würde“

In Deutschland gab es eine Debatte über die mögliche Einführung einer Force-Majeure-Regelung, die auf eine Begründung der wirtschaftlichen Notwendigkeit verzichten würde. Eine solche Regelung gibt es bereits in mehreren Ländern, z. B. in Belgien und Frankreich. Sie könnte dazu beitragen, die Unterstützung schneller auszuzahlen und den Verwaltungsaufwand zu verringern. Der neue Mechanismus in Spanien könnte eine alternative Möglichkeit sein. Dort gab es eine Force-Majeure-Regelung, die jedoch durch einen neuen, so genannten RED-Mechanismus ersetzt wurde, der ein vereinfachtes Verfahren und eine großzügigere Unterstützung auf Basis einer nationalen Vereinbarung der Sozialpartner vorsieht, die dann von der Regierung bestätigt wird. Der RED-Mechanismus kann in Zeiten eines Konjunkturabschwungs oder zur Erleichterung der Umstrukturierung einer bestimmten Branche in Anspruch genommen werden.

Zur Person

Alexander Hijzen, Ph.D., ist Senior Economist im Directorate for Employment, Labour and Social Affairs der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) und wirkt regelmäßig am OECD Employment Outlook mit. Seit 2012 ist er Research Fellow am Institut zur Zukunft der Arbeit (IZA). Seine Forschungsinteressen liegen in den Bereichen Lohnfindung und Arbeitsplatzmobilität, Globalisierung und Arbeitsmärkte sowie Auswirkungen von Rezessionen auf den Arbeitsmarkt.

DOI: 10.48720/IAB.FOO.20230717.02