Durch Corona steht auch die Grundsicherung für Arbeitsuchende vor weitreichenden Herausforderungen. Davon ist Vanessa Ahuja, Abteilungsleiterin im Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS), überzeugt. Im Interview für das IAB-Forum skizziert sie mögliche Ansätze, um diesen Herausforderungen zu begegnen – und setzt dabei auf wissenschaftliche Begleitung auch durch das IAB.

Politik und Wissenschaft folgen mitunter sehr unterschiedlichen Anforderungen. Wie nehmen Sie das Zusammenspiel zwischen Wissenschaft und Politik wahr?

Arbeitsmarktpolitik ist ein lernendes System. Sie ist ein Politikfeld, das seit mehr als 50 Jahren in Fragen der Forschung besonders gut aufgestellt ist – auch dank des IAB. Die Politikberatung fungiert dabei als Schnittstelle zwischen politischem System und Wissenschaftssystem. Wissenschaftlich fundierte Politikberatung ist ein zentrales Element moderner Gesellschaften. Idealerweise folgt auf die Politikimplementation die Politikevaluierung. Sollte sich dabei herausstellen, dass Regelungen nicht so wirken, wie es beabsichtigt war, müsste die jeweilige Regelung entsprechend angepasst und gegebenenfalls erneut evaluiert werden.

Soweit die Theorie. Doch wie sieht es in der Praxis aus?

In der Praxis ist das Verhältnis von Politik und Wissenschaft nicht immer einfach, beide folgen zum Teil ihrer eigenen Logik. Politik ist der Ausgleich von Interessen und das Gestalten von Kompromissen. Sie möchte klare Ratschläge und muss entscheiden, welche Empfehlungen sie umsetzt. Wissenschaft hingegen ist ein nie abgeschlossener Diskurs der Wahrheitssuche innerhalb der Wissenschaftsgemeinschaft. Es gibt oft keinen eindeutig richtigen oder falschen Weg.

Wie lässt sich das Zusammenspiel von Wissenschaft und Politik aus Ihrer Sicht verbessern?

Im Zusammenspiel ist es vor allem wichtig, dass die Wissenschaft glaubwürdig wissenschaftsbasierte Fakten liefert, eine eigene Sicht auf relevante Themen entwickelt und eigene Bewertungsmaßstäbe ansetzt. Und es bedarf eines verstärkten Dialogs zwischen Politik und Wissenschaft, damit Forschung und Evaluierung fester Bestandteil des politischen Entscheidungsprozesses werden können.

Die Forschung des IAB hat wertvolle Entscheidungsgrundlagen für die Weiterentwicklung der Grundsicherung geliefert.

Welche Ergebnisse des IAB aus der Grundsicherungsforschung der letzten Jahre hatten eine besonders große Bedeutung für die Arbeit des BMAS?

Mit der Forschung des IAB zur Grundsicherung für Arbeitsuchende gewinnt das BMAS ein differenziertes Bild über die Ursachen der Langzeitarbeitslosigkeit, die Leistungsbeziehenden und deren sozialer Teilhabe sowie über die Wirkung der Grundsicherung. Das sind wertvolle Entscheidungsgrundlagen für die Weiterentwicklung der Grundsicherung. So hat beispielsweise die Forschung zur Eingliederungsvereinbarung wichtige Impulse für unsere Überlegungen zu notwendigen Reformen in diesem Bereich gegeben.

Mit dem Teilhabechancengesetz haben wir 2019 zwei Fördermöglichkeiten im Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (SGB II) neu aufgenommen: „Teilhabe am Arbeitsmarkt“ nach § 16i SGB II und „Eingliederung von Langzeitarbeitslosen“ nach § 16e SGB II. Grundlegend hierfür waren auch die wissenschaftlichen Erkenntnisse dazu, dass sich die individuelle soziale Teilhabe durch Erwerbsarbeit steigern lässt.

Welche Rolle spielt die Covid-19-Pandemie für die Grundsicherung?

Die Covid-19-Pandemie zeigt, wie wichtig es ist, dass wir ein staatliches Fürsorgesystem haben, das Menschen, die in finanzielle Not geraten, Sicherheit bietet und sie unterstützt. Die Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie führen dazu, dass viele Menschen vorübergehend erhebliche Einkommenseinbußen hinnehmen müssen. Durch die Auswirkungen der Pandemie haben wir mehr Leistungsberechtigte in der Grundsicherung. Für diese Menschen, die ihren Lebensunterhalt nicht mehr aus eigener Kraft verdienen können, brauchen wir eine passgenaue, schnelle und unbürokratische Unterstützung. Das konnte und kann die Grundsicherung gut leisten.

Die Pandemie hat auch dazu geführt, dass die Leistungsberechtigten und die Jobcenter vor besonderen Herausforderungen stehen: Infolge der Kontaktbeschränkungen können weniger arbeitsmarktpolitische Maßnahmen durchgeführt werden. Der Arbeitsmarkt ist außerdem weniger aufnahmefähig. Gleichzeitig ist die Digitalisierung der Jobcenter deutlich vorangekommen. Alternative Kommunikationsformen und digitale Antragstellung spielen auf einmal eine viel größere Rolle, wenn Beratungsgespräche nicht in Präsenz stattfinden können.

Die Digitalisierung der Jobcenter ist deutlich vorangekommen.

Aufgrund der Covid-19-Pandemie ist die Zahl der SGB-II-Beziehenden und der Langzeitarbeitslosen entgegen dem bisherigen Trend stark gestiegen. Wird sich das auch langfristig negativ auswirken?

Die Auswirkungen der Covid-19-Pandemie auf den deutschen Arbeitsmarkt sind mit einem Anstieg der Arbeitslosigkeit um rund eine halbe Million Menschen und einem Rückgang der Erwerbstätigkeit um über 700.000 massiv. Angesichts des wirtschaftlichen Einbruchs im Jahr 2020 und der anhaltenden Einschränkungen erscheinen die Auswirkungen dennoch vergleichsweise verhalten, auch aufgrund der massiven Nutzung der Kurzarbeit. Der Anstieg der Zahl der SGB-II-Leistungsbeziehenden blieb bisher begrenzt. Allerdings erschweren die steigende Verbleibsdauer, die zum Teil geringen Qualifikationen und die weiterhin schwache Nachfrage nach Arbeitskräften vor allem im unteren Qualifikationsbereich die Vermittlung in Arbeit erheblich. Daher sind die Zahlen bei der Langzeitarbeitslosigkeit zuletzt deutlich gestiegen. Das müssen wir weiterhin genau beobachten.

Und wie kann die Politik gegensteuern?

Ich sehe die Arbeitsmarktpolitik mit den vorhandenen Instrumenten auch für stürmische Zeiten grundsätzlich gut aufgestellt. Wichtig ist, dass sich Arbeitslosigkeit nicht verfestigt, sondern die positive Dynamik erhalten bleibt. Dafür ist in dieser Legislaturperiode viel getan worden. Vor allem die Förderung der beruflichen Aus- und Weiterbildung spielt eine wesentliche Rolle, um die Arbeitsmarktchancen von geringqualifizierten Arbeitslosen zu verbessern. Mit dem Arbeit-von-morgen-Gesetz wurde ein grundsätzlicher Rechtsanspruch auf Förderung einer beruflichen Weiterbildung mit dem Ziel eines Berufsabschlusses für Geringqualifizierte eingeführt. Der Rechtsanspruch stärkt die Position der Antragstellenden beim Zugang zu einer abschlussbezogenen Weiterbildungsförderung. Um Motivation und Durchhaltevermögen bei berufsabschlussbezogenen Weiterbildungen zu stärken, wird für bestandene Zwischen- und Abschlussprüfungen weiterhin eine Weiterbildungsprämie gezahlt: 1.000 Euro für eine erfolgreiche Zwischenprüfung und 1.500 Euro für eine erfolgreiche Abschlussprüfung.

Die individuellen Folgen von Arbeitslosigkeit sind bei Jugendlichen oft besonders gravierend.

Welche Gruppen müssen besonders gefördert werden?

Ein besonderes Augenmerk muss auf die Jugendlichen gelegt werden, denn die individuellen Folgen von Arbeitslosigkeit sind in dieser Altersgruppe oft besonders gravierend. Eine gute Ausbildung ist nach wie vor der wichtigste Baustein für den Start in ein erfolgreiches Berufsleben. Wir haben deshalb zusammen mit dem Bundesministerium für Bildung und Forschung im August 2020 das Bundesprogramm „Ausbildungsplätze sichern“ ins Leben gerufen, um jungen Menschen auch in Zeiten der Pandemie eine sichere Zukunftsperspektive zu geben. Nun haben wir das Programm für das Ausbildungsjahr 2021/2022 verlängert und weiterentwickelt. Damit sind zahlreiche Verbesserungen für die Betriebe verbunden. Insbesondere werden die Ausbildungsprämien zum 1. Juni 2021 verdoppelt.

Daneben bleiben die Instrumente des Teilhabechancengesetzes wichtig, die Beschäftigungsmöglichkeiten auf dem sozialen und allgemeinen Arbeitsmarkt für sehr arbeitsmarktferne Langzeitarbeitslose bieten. Erste Erkenntnisse zeigen, dass wir es in vielen Fällen schaffen. Das macht Mut.

Aktuell befindet sich das Teilhabestärkungsgesetz in den parlamentarischen Beratungen. Mit Inkrafttreten wird sich die Betreuungssituation für leistungsberechtigte Rehabilitanden in den Jobcentern spürbar verbessern. Sie sollen die gleichen Fördermöglichkeiten wie alle anderen erwerbsfähigen Leistungsberechtigten erhalten. Das würde ihre Eingliederungschancen erhöhen.

Wo sehen Sie derzeit die größten Herausforderungen bei der Weiterentwicklung der Grundsicherung?

Angesichts der besonderen Herausforderungen der Pandemie müssen wir auf allen Ebenen kreativ nach neuen Wegen suchen. Darin sehe ich zunächst eine große Chance, die Grundsicherung weiterzuentwickeln. Ich kann mir beispielsweise vorstellen, dass alternative Kommunikationsformen da, wo wir gute Erfahrungen gemacht haben, auch in Zukunft praktiziert werden. Bei den passiven Leistungen wird zu prüfen sein, ob pandemiebedingte Sonderregelungen, zum Beispiel die vereinfachte Vermögensprüfung, fortgesetzt werden sollten – und ob dies politisch durchsetzbar ist.

Wir müssen prüfen, ob pandemiebedingte Sonderregelungen wie die vereinfachte Vermögensprüfung fortgesetzt werden sollten.

Weiterhin sollten wir prüfen, wie wir noch mehr Leistungsbeziehende für eine Qualifizierung gewinnen  können. Ein Beispiel: Insbesondere geringqualifizierte, oftmals lernentwöhnte Langzeitarbeitslose können mit einer abschlussbezogenen Weiterbildungsmaßnahme, die gegenüber einer regulären Berufsausbildung verkürzt ist, überfordert sein. Es wäre daher zu überlegen, in begründeten Fällen auch eine unverkürzte abschlussbezogene Weiterbildung förderbar zu machen. Auch könnte der Qualifizierung unter bestimmten Voraussetzungen Vorrang vor einer schnellen Vermittlung eingeräumt werden. Zudem könnten wir berufsabschlussorientierte Weiterbildungen mit weiteren finanziellen Anreizen versehen. Der Eingliederungsprozess könnte durch die Weiterentwicklung der Eingliederungsvereinbarung kooperativer ausgestaltet werden. Nicht zuletzt müssen die Leistungsminderungen im Einklang mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu Sanktionen geregelt werden.

Welche Fragen sollte die Grundsicherungsforschung aus Ihrer Sicht näher untersuchen?

Aktuell stellt die Covid-19-Pandemie den Arbeitsmarkt, aber auch die Systeme der sozialen Sicherung vor weitreichende Herausforderungen. Für das BMAS sind daher insbesondere Untersuchungen von Interesse, die sich mit den konkreten Auswirkungen der Krise auf die Grundsicherung für Arbeitsuchende und die Lebenslagen der Menschen befassen. Welche besonderen Herausforderungen bei der Integration in den Arbeitsmarkt sind pandemiebedingt aufgetreten oder haben sich verstärkt? Sind für die Menschen neue Unterstützungsbedarfe erwachsen? Welche Gruppen sind besonders betroffen? Welche Lehren ziehen wir aus der Pandemie für die Zukunft der Grundsicherung?

Von besonderer Bedeutung ist für mich auch die Frage, wie Frauen in der Grundsicherung – insbesondere diejenigen mit Sorgeverantwortung – besser bei ihrer Integration in Ausbildung und Arbeit unterstützt werden können. Welche Strategien sind dabei hilfreich?

Auch die Arbeitsmarktsituation von Migrantinnen und Migranten, insbesondere von geflüchteten Frauen, ist weiterhin ein zentrales Thema für das BMAS. Welche Faktoren beeinflussen die Integration in Bildung und Arbeitsmarkt? Wie kann die Integration und Teilhabe insbesondere von neu zugewanderten Frauen besser gefördert werden?

Wichtig sind für uns darüber hinaus weitere Erkenntnisse zum Einsatz und zur Wirkung von Leistungsminderungen im SGB II. Hier hat unter anderem das Urteil des Bundesverfassungsgerichts gezeigt, welche grundlegende Bedeutung empirisches Wissen für die Legitimierung staatlichen Handelns hat. Die Erkenntnisse der Forschung helfen uns zu beurteilen, ob und wie unsere Politik wirkt. Dies gilt auch bei der großen Begleitforschung zum Teilhabechancengesetz – da sind wir natürlich gespannt auf die weiteren Erkenntnisse. Bei all diesen Themen sind wir auf die Erkenntnisse der Grundsicherungsforschung angewiesen, um mit Blick auf die Zukunft gute Entscheidungen zu treffen.

Zur Person

Vanessa Ahuja leitet seit September 2019 die Abteilung „Arbeitsmarktpolitik, Ausländerbeschäftigung, Arbeitslosenversicherung, Grundsicherung für Arbeitsuchende“ im Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS). Vor ihrer Tätigkeit im BMAS war die Diplom-Volkswirtin von 1995 bis 1999 Referentin für Arbeitspolitik bei der Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen. Nach 1999 war sie zunächst weiterhin als Referentin in verschiedenen Abteilungen des BMAS tätig und hat sich auch in ihren anschließenden Verwendungen als Referats- und Unterabteilungsleiterin überwiegend mit Themen der Arbeitsmarktpolitik, Arbeitslosenversicherung, Zukunft der Arbeit und Arbeitskräftesicherung befasst.

Bähr, Holger; Dietz, Martin; Schludi, Martin (2021): „Wir brauchen einen verstärkten Dialog zwischen Politik und Wissenschaft.“ Ein Interview mit Vanessa Ahuja, In: IAB-Forum 22. April 2021, https://www.iab-forum.de/wir-brauchen-einen-verstaerkten-dialog-zwischen-politik-und-wissenschaft-ein-interview-mit-vanessa-ahuja/, Abrufdatum: 4. August 2021