Einschätzungen zur geplanten Kindergrundsicherung aus Sicht der Forschung

Im Koalitionsvertrag haben sich die Ampelparteien auf die Einführung einer Kindergrundsicherung verständigt. Sie soll die bisherigen finanziellen Unterstützungen in der Familienförderung in einer Förderleistung bündeln – mit dem Ziel, Familien zu stärken und mehr Kinder aus der Armut zu holen. In der praktischen Umsetzung stellen sich allerdings zahlreiche Fragen. Die Redaktion des IAB-Forum hat daher die fachlich einschlägigen Expertinnen und Experten aus dem IAB um eine erste Bewertung des Reformvorhabens gebeten.

Auch wenn sie in der öffentlichen Debatte bislang kaum eine Rolle spielte: Die geplante Kindergrundsicherung dürfte eines der ambitioniertesten und zugleich anspruchsvollsten sozialpolitischen Reformvorhaben der neuen Bundesregierung sein. Dies ist nicht zuletzt daran ersichtlich, dass das Projekt gleich an mehreren Stellen im Koalitionsvertrag Erwähnung findet (siehe Infokasten „Die Kindergrundsicherung – Auszüge aus dem Koalitionsvertrag“). Mit der Kindergrundsicherung, die das bisherige Nebeneinander unterschiedlicher familienpolitischer Leistungen ablösen soll, möchten die Koalitionspartner Kinderarmut bekämpfen. Schon jetzt steht fest: Sowohl die Finanzierung als auch die praktische Umsetzung dürften alles andere als einfach werden. Viele Fragen sind noch ungelöst. Das wissen auch Kerstin Bruckmeier, Torsten Lietzmann und Claudia Wenzig, die im IAB zu Fragen der Grundsicherung und Lebenslagen von Kindern und Familien forschen. Im Interview für das IAB-Forum geben sie eine erste Einschätzung zu den entsprechenden Plänen im Koalitionsvertrag ab.

Ist der Ansatz, der hinter der geplanten Reform steht, zielführend?

Dr. Torsten Lietzmann ist wissenschaftlicher Mitarbeiter in der Forschungsgruppe “Grundsicherungsbezug und Arbeitsmarkt” im IAB.

Lietzmann: Ein zentrales Ziel der geplanten Kindergrundsicherung ist laut Koalitionsvertag, die Armutsgefährdung von Kindern zu bekämpfen. Hier reagiert man auf den einheitlichen Befund der Armutsforschung, dass die Armutsgefährdung bei Kindern und Jugendlichen in den vergangenen zehn Jahren auf einem hohen Niveau weitgehend konstant geblieben ist und über der Betroffenheit in der Gesamtbevölkerung liegt. So sind in den letzten Jahren circa 18 bis 20 Prozent der Kinder unter 18 Jahren von Einkommensarmut gefährdet, der vergleichbare Anteil in der Gesamtbevölkerung liegt bei circa 16 Prozent. Kinder und Jugendliche haben in Deutschland also ein besonders hohes Armutsgefährdungsrisiko, das es gilt, deutlich abzubauen.

Die Armutsgefährdung bei Kindern und Jugendlichen war in den vergangenen zehn Jahren auf einem hohen Niveau weitgehend konstant.

Wenzig: Zumal die Armutsgefährdung von Kindern und Familien häufig auch ein Dauerzustand ist. Das haben wir auch in einer gemeinsamen Studie mit Silke Tophoven und Sabrina Reiter festgestellt: Knapp 21 Prozent aller Kinder befinden sich in einem Fünf-Jahres-Zeitraum dauerhaft oder wiederkehrend in einer Armutslage. Außerdem konnten wir in mehreren Studien zeigen, dass Kinder im unteren Einkommensbereich hinsichtlich ihrer materiellen Lebensbedingungen in vielerlei Hinsicht mit Einschränkungen konfrontiert sind.

Dr. Claudia Wenzig ist wissenschaftliche Mitarbeiterin im Forschungsbereich “Panel Arbeitsmarkt und soziale Sicherung” im IAB.

Woran lässt sich das festmachen?

Wenzig: Kindern im unteren Einkommensbereich stehen im Haushalt zwar Güter des Grundbedarfs wie warme Winterkleidung oder eine Waschmaschine weitestgehend zur Verfügung. Auch sind die elementaren Ausstattungselemente einer Wohnung, wie eine Innentoilette vorhanden und Miete wie auch Strom- oder Gasrechnung werden pünktlich gezahlt. Jedoch fehlen Familien mit Kindern, die sich im unteren Einkommensbereich bewegen, überdurchschnittlich häufig aus finanziellen Gründen höherwertige Konsumgüter, wie ein Computer mit Internetanschluss oder ein Auto. Des Weiteren zeigen die Daten die finanzielle Knappheit für diese Gruppe besonders deutlich: Fast zwei Drittel der Haushalte mit Kindern im unteren Einkommensbereich können keine finanziellen Rücklagen bilden. Die deutlichsten Differenzen sind bei den Gütern aus dem Bereich der sozialen und kulturellen Teilhabe zu beobachten. Darunter fallen zum Beispiel Urlaubsreisen, Restaurantbesuche oder das Einladen von Freunden.

Niedrigeinkommenshaushalten mit Kindern fehlt es häufig an höherwertigen Konsumgütern, etwa Computern mit Internetanschluss oder einem Auto.

Was würde eine Kindergrundsicherung an der Kinderarmut ändern?

Dr. Kerstin Bruckmeier ist Leiterin der Forschungsgruppe “Grundsicherungsbezug und Arbeitsmarkt” im IAB.

Bruckmeier: Durch eine Kindergrundsicherung, deren Leistungen die Grundsicherungsleistungen für Kinder übertreffen, kann Kinderarmut reduziert werden. Abhängig von der Höhe der neuen Kindergrundsicherung ist dabei von zum Teil deutlichen Effekten auf die Armutsgefährdung von Kindern auszugehen.

Zusätzlich wird auch die angestrebte verbesserte Inanspruchnahme von Leistungen dazu beitragen, dass Familien mit Kindern ihre Einkommenssituation verbessern können. Die im Koalitionsvertrag genannten Mittel Digitalisierung, Vereinfachung und Entbürokratisierung können auch dazu beitragen, dass der einkommensabhängige Teil der Kindergrundsicherung bei mehr Familien ankommt, als es bei der Grundsicherung der Fall ist. Auch durch das Herauslösen der Kinder aus der Grundsicherung kann die Inanspruchnahme erhöht werden, wenn man unterstellt, dass die Kindergrundsicherung als weniger stigmatisierend empfunden wird als der Bezug von Grundsicherungsleistungen beziehungsweise des Bürgergeldes. Aus der Perspektive der Armutsbekämpfung wäre eine vereinfachte Inanspruchnahme natürlich auch für die Leistungen der Grundsicherung ein sinnvolles Ziel.

Wo sehen Sie Probleme?

Bruckmeier: Man könnte es auch als einen Vorteil der jetzigen Grundsicherung sehen, dass – bei allen bekannten Schwierigkeiten aufgrund der umfangreichen und komplexen Antrags- und Berechnungsverfahren – die Leistungen sowohl die Eltern- als auch die Kinderleistungen umfassen. Mit der Kindergrundsicherung wird eine neue Leistung eingeführt und das Leistungssystem als solches wird daher nicht unbedingt weniger komplex. Damit die Kindergrundsicherung wirksam wird, muss insbesondere für die einkommensabhängige Komponente ein möglichst einfacher Zugang für Leistungsberechtigte sichergestellt werden. Dies erfordert auch eine Abstimmung mit anderen Sozialleistungen, insbesondere den Grundsicherungsleistungen, etwa im Hinblick auf die Anrechnung von Erwerbseinkommen oder die Erstattung der Wohnkosten. Aber auch das Antragsverfahren selbst muss, wie im Koalitionsvertrag angekündigt, möglichst einfach sein. Dabei muss das System auch eine unkomplizierte Lösung bieten – zum Beispiel für die im unteren Einkommensbereich aufgrund von instabilen Beschäftigungsverhältnissen häufig auftretenden Einkommensschwankungen.

Mit der Kindergrundsicherung wird das Leistungssystem als solches nicht unbedingt weniger komplex.

Wenzig: Wie wichtig eine einfache Antragstellung unter anderem durch Bündelung unterschiedlicher Leistungsarten für die Inanspruchnahme von Leistungen ist, wird immer wieder beim Bildungs- und Teilhabepaket angeführt. Dort wird häufig kritisiert, dass viele Förderleistungen trotz Rechtsanspruch nicht bei der Mehrheit der Kinder und Jugendlichen aus einkommensschwachen Familien ankommen. Dies sollte bei der Einführung einer neuen Kindergrundsicherung von Anfang an vermieden werden, zumal laut Koalitionsvertrag hier auch einige Einzelleistungen des Bildungs- und Teilhabepakets berücksichtigt werden sollen (siehe Infokasten). Die geplante Zusammenfassung von verschiedenen Leistungen in der neuen Kindergrundsicherung – auch über Kindergeld, Kinderzuschlag, Bildungs- und Teilhabepaket und Grundsicherung hinaus – ist daher zu begrüßen. Denn damit muss nicht jede Einzelleistung auch einzeln beantragt werden.

Eine Bündelung der unterschiedlichen Leistungsarten, und damit eine vereinfachte Antragstellung, ist für die tatsächliche Inanspruchnahme von Leistungen wichtig.

Lietzmann: Neben den finanziellen Geldleistungen sehen Konzepte einer Kindergrundsicherung parallel auch strukturelle Maßnahmen für die Verbesserung von (vor-)schulischen Bildungschancen und -infrastruktur vor. Eine Vielzahl von Studien weist auf soziale Ungleichheiten bei der Inanspruchnahme vor- und außerschulischer Betreuung wie auch von Bildungschancen hin. Beispielsweise zeigt eine von uns erstellte Studie von 2020, dass Kinder aus Haushalten, die Grundsicherungsleistung beziehen, signifikant seltener in Kinderbetreuungseinrichtungen betreut werden als Kinder aus Haushalten, die keine Leistungen beziehen.

Wenzig: Und auch an außerschulischen Aktivitäten und Angeboten im Bereich Bildung, Kultur und Sport nehmen Kinder und Jugendliche aus Familien mit geringem Einkommen im Vergleich zu ihren Altersgenossen aus finanziell besser abgesicherten Familien unterdurchschnittlich teil.

Welche Aspekte müssen bei der Konzeption und Umsetzung der Reform aus Ihrer Sicht beachtet werden?

Wenzig: Bei der Umsetzung der Kindergrundsicherung – wie damals auch im Zuge der Einführung des Bildungs- und Teilhabepakets – wird auch immer wieder die Frage diskutiert, ob erhöhte Geldleistungen bei den Kindern überhaupt ankommen oder nicht eher anderweitig verwendet werden. Meines Wissens gibt es keine empirische Evidenz dafür, dass Geldleistungen für Kinder von den Eltern zweckentfremdet werden. Vielmehr verzichten Eltern in einer schwierigen finanziellen Lage häufig zunächst zugunsten ihrer Kinder, um negative Armutsfolgen für die Kinder zu vermeiden.

Eltern in einer schwierigen finanziellen Lage verzichten häufig zunächst zugunsten ihrer Kinder, um negative Armutsfolgen für die Kinder zu vermeiden.

Gibt es dafür auch wissenschaftliche Belege?

Wenzig: Ja, Daten aus dem Sozio-ökonomischen Panel haben beispielsweise gezeigt, dass die Erhöhung des Kindergeldes vor allem dazu genutzt wurde, mehr in Wohnraum und Betreuung, Bildung und die Hobbys der Kinder zu investieren – und nicht in Alkohol, Tabak oder Unterhaltungselektronik.

Bruckmeier: Höhere Leistungen und eine stärkere Inanspruchnahme gehen auch mit steigenden fiskalischen Kosten einher. Die Wirksamkeit im Hinblick auf die Armutsreduzierung hängt dabei stark von der Höhe der einkommensgeprüften Komponente ab, von der zielgenauer untere Einkommensgruppen profitieren können. Eine starke Erhöhung des einkommensunabhängigen Kindergelds, um etwa eine Gleichstellung mit der maximalen steuerlichen Entlastung durch den Kinderfreibetrag zu erreichen, kommt hingegen einer deutlich größeren Gruppe auch aus mittleren Einkommensschichten zugute und ist daher nur zu vergleichsweise deutlich höheren Kosten zu erreichen.

Insbesondere eine starke Erhöhung des einkommensunabhängigen Kindergelds würde zu deutlich höheren Kosten führen.

Sehen Sie die Gefahr, dass Arbeitsanreize geschwächt werden könnten?

Bruckmeier: Simulationsstudien zu den Auswirkungen erhöhter Kindertransferleistungen legen in der Tat nahe, dass mittelfristig mit einem Rückgang des Arbeitsangebots der Eltern zu rechnen ist, wodurch sich die armutsreduzierenden Effekte wieder etwas abschwächen. Diesem erwartbaren Effekt könnten günstigere Anrechnungsregeln für Erwerbseinkommen entgegenwirken, wenn diese dafür sorgen, dass sich eine Ausweitung der Erwerbsarbeit der Eltern stärker als bisher im Grundsicherungsbezug lohnt. Allerdings ist der Spielraum für eine geringe Grenzbelastung im Transferleistungsbezug begrenzt, wenn keine Ansprüche bis weit in mittlere Einkommensbereiche entstehen sollen. Wichtig ist in diesem Zusammenhang, wie die Kindergrundsicherung mit anderen Leistungen zusammenwirken wird und wie die Übergänge zwischen den Transferleistungen aussehen werden. Diese sollten so ausgestaltet sein, dass finanzielle Anreize eine möglichst umfangreiche Arbeitsmarktintegration der Eltern fördern.

Der Spielraum für eine geringe Grenzbelastung im Transferleistungsbezug ist begrenzt.

Lietzmann: Ich sehe hier noch einen weiteren wichtigen Aspekt. Für Kinder und Familien ist in der Regel die Erwerbstätigkeit der Eltern ein zentraler Schutz vor Armutsgefährdung und Grundsicherungsbezug. Kinder mit erwerbstätigen Eltern – insbesondere wenn auch die Mutter erwerbstätig ist – sind sehr selten längerfristig in einer Niedrigeinkommenssituation. Zudem ist bei Paaren mit zwei mehr als geringfügig Beschäftigten das Risiko, Aufstocker zu sein, sehr gering. Gleichzeitig sind aber Arbeitsaufnahmen von (ehemaligen) Grundsicherungsbeziehenden und Ausstiege aus der Grundsicherung häufig nicht stabil. Deswegen ist im Zusammenhang mit der Kindergrundsicherung zu beachten, wie man Eltern weiterhin Zugang zu arbeitsmarktpolitischer Förderung ermöglicht.

Da Ausstiege aus der Grundsicherung häufig nicht stabil sind, ist es wichtig, dass weiterhin ein Zugang zu arbeitsmarktpolitischer Förderung besteht.

An welchen Stellen sehen sie die größten Herausforderungen und Schwierigkeiten?

Bruckmeier: Um die materielle Situation von Kindern zu verbessern, ist die Erhöhung von Transferleistungen an einkommensschwache Haushalte im Prinzip zielführend. Eine Herausforderung wird aber sein, gleichzeitig die Arbeitsmarktintegration von Eltern nicht durch fehlende Anreize zu mindern. Dabei geht der Aspekt der Erwerbsintegration von Eltern noch viel weiter als nur über finanzielle Anreize: Grundsätzlich ist zu klären, ob Aktivierungsverpflichtungen für Eltern mit einem geringen Erwerbseinkommen oder für alleinverdienende Eltern bestehen bleiben sollen, was ja auch beim Bürgergeld so vorgesehen ist.

Lietzmann: Aus arbeitsmarktpolitischer Perspektive ist ein Angebot von Unterstützungs- und Vermittlungsmaßnahmen insbesondere bei den nicht erwerbstätigen Elternteilen auch in einem neu gestalteten Sicherungssystem wünschenswert. Vor allem für eine langfristige Aufstiegsperspektive und partnerschaftliche Erwerbspartizipation ist eine arbeitsmarktpolitische Unterstützung wichtig. Dazu muss der Zugang zu Unterstützungsleistungen gefördert werden. In der Grundsicherung ist es bislang so, dass Frauen eher unterdurchschnittlich an der Förderung partizipieren. Solche Geschlechterunterschiede könnten sich verstärken, wenn die Familien nicht mehr in der Grundsicherung – mit ihrem eigentlich geschlechtsneutralen Aktivierungsansatz – sind. Auch bei Jugendlichen, die durch die Kindergrundsicherung aus der Grundsicherung aussteigen, darf die Ausbildungs- und Arbeitsmarktintegration nicht aus dem Blick geraten. Insgesamt stellt sich die Frage, inwieweit Familien in der Grundsicherung, in denen die Kinder keine Leistungsbeziehenden mehr sind, dennoch ganzheitlich betreut werden.

An welchen Stellen kann das IAB mit seiner Expertise die Politik bei der Ausgestaltung der neuen Kindergrundsicherung unterstützen?

Bruckmeier: Die Begleitforschung des IAB zur Grundsicherung umfasste von Beginn an nicht nur die Untersuchung einzelner Arbeitsmarktinstrumente. Der Ansatz des IAB war es, die Wirkungen der Grundsicherung auf den verschiedenen Ebenen zu untersuchen, die das SGB II mit der Gewährung von finanzieller Unterstützung, arbeitsmarktpolitischen Leistungen und sozialen Dienstleistungen berührt. In der Umsetzung bedeutete dies beispielsweise, dass der Haushaltszusammenhang von erwerbsfähigen Leistungsbeziehenden mit in den Blick genommen wird. Der Haushaltskontext spielt eine große Rolle bei der Erwerbsintegration und der Überwindung der Bedürftigkeit. Umgekehrt hängt die Lebenssituation von Kindern von der Situation ihrer Eltern ab. Dies wird auch in Zukunft so bleiben. Sofern Eltern die einkommensabhängige Kindergrundsicherung erhalten, werden sie auch häufig Grundsicherungsleistungen oder das Bürgergeld erhalten. Diese Familien sind dann weiterhin im Fokus der Forschung des IAB.

Der Haushaltskontext spielt eine große Rolle bei der Erwerbsintegration und der Überwindung der Bedürftigkeit.

Wo sehen sie bei der Einführung weiteren Forschungsbedarf?

Lietzmann: Die Kindergrundsicherung als ein neues und umfassendes Unterstützungssystem für Familien tangiert verschiedene Dimensionen möglicher Forschung. Forschungsbedarf sehen wir aus arbeitsmarktpolitischer Sicht und aus der über die Arbeitsmarktpartizipation der Eltern vermittelten sozialen Integration und Teilhabe von Familien. Dabei ist – wie auch schon in der Grundsicherung – der arbeitsmarktpolitische Ansatz als viel „breiter“ zu verstehen als Qualifizierung und Vermittlung. Es müssen auch Aspekte, die den Haushaltskontext betreffen, hinzugezählt werden. Das betrifft Fragen wie Kinderbetreuung, Aktivierung beziehungsweise Erwerbsintegration von beiden Partnern oder gesundheitliche Aspekte.

Wenzig: Um wissenschaftlich fundiert forschen zu können, ist eine gute Datengrundlage Voraussetzung. Eine zentrale, bundesweite statistische Erfassung und Bereitstellung administrativer Daten zur Antragstellung und Inanspruchnahme der neuen Kindergrundsicherung ist daher unerlässlich. Man sollte auf jeden Fall von der Datenproblematik zum Bildungs- und Teilhabepaket oder zum Kindergeldzuschlag lernen, denn allgemeine Aussagen wie beispielsweise zur bundesweiten Inanspruchnahme einzelner Leistungen können dort nur eingeschränkt getroffen werden.

Lietzmann: Da auch immer der Haushaltskontext wichtig ist, wenn es um die Lebenssituation von Kindern und Jugendlichen geht, müssen auch zusätzlich zu den Informationen über die Kinder und Jugendlichen als Beziehende der Leistungen auch relevante Eltern- und Haushaltsinformationen aus den administrativen Daten verknüpfbar sein. Beispielsweise Informationen, ob und wie im Haushalt Grundsicherungsleistungen bezogen werden oder ob und wie die Eltern erwerbstätig sind. Und aus Sicht der SGB-II-Forschung ist es wiederum notwendig, auch Informationen zum Erhalt der Kindergrundsicherung miteinander verknüpfen zu können.

Literatur

Bruckmeier, Kerstin; D’Andria, Diego; Wiemers, Jürgen (2022): Universal, targeted or both: Effects ofdifferent child support policies on labour supply and poverty – A simulation study. IAB-Discussion Paper Nr. 6.

Lietzmann, Torsten; Wenzig, Claudia (2021): Rechtsanspruch auf Kinderbetreuung für unter Dreijährige: Welche Familien profitieren vom Ausbau? In: IAB-Forum, 26.07.2021.

Lietzmann, Torsten; Wenzig, Claudia (2020): Materielle Unterversorgung von Kindern. Gütersloh: Bertelsmann.

Stichnoth, Holger, Camero Garcia, Sebastian; Dörrenberg, Philipp; Neisser, Carina; Riedel, Lukas; Ungerer, Martin; Wehrdörfer, Nils; (2018): Kommt das Geld bei den Kindern an? Gütersloh: Bertelsmann.

Tophoven Silke, Lietzmann Torsten, Reiter, Sabrina; Wenzig Claudia (2017): Armutsmuster in Kindheit und Jugend – Längsschnittbetrachtungen von Kinderarmut. Gütersloh: Bertelsmann.

doi: 10.48720/IAB.FOO.20220420.01