Die Corona-Krise hat die Zahl der Arbeitslosen im Jahr 2020 deutlich erhöht. Die Kosten der Arbeitslosigkeit, also die Belastung der öffentlichen Haushalte durch Mehrausgaben und Mindereinnahmen infolge von Arbeitslosigkeit, erhöhte sich im Vorjahresvergleich um 22 Prozent. Sie beliefen sich insgesamt auf 62,8 Milliarden Euro.

Die fiskalischen Kosten der Arbeitslosigkeit betrugen 2020 insgesamt 62,8 Milliarden Euro und damit 1,88 Prozent des Bruttoinlandprodukts (2019: 1,49 %). Damit ist der seit 2009 anhaltende Rückgang der fiskalischen Kosten um fast einen Prozentpunkt der Wirtschaftsleistung erstmals unterbrochen. Denn im Jahr 2020 stiegen die Kosten aufgrund der Covid-19-Pandemie um 22,4 Prozent. Die gesamten fiskalischen Kosten setzen sich aus Versicherungs- und Sozialleistungen sowie Mindereinahmen an Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen zusammen.

Staatliche Ausgaben für Transferleistungen

Direkte Kosten der Arbeitslosigkeit entstehen durch die Transferzahlungen an Arbeitslosengeld-I- und Arbeitslosengeld-II-Beziehende. Im Jahr 2020 betrugen diese einschließlich der abgeführten Sozialversicherungsbeiträge 35 Milliarden Euro und damit 56 Prozent der Gesamtkosten.

Dabei zahlte die Bundesagentur für Arbeit (BA) 16,9 Milliarden Euro an Versicherungsleistungen (27 % der Gesamtkosten), wovon 9,8 Milliarden Euro auf die Auszahlung des Arbeitslosengeldes und 7,1 Milliarden auf die Beiträge zur Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung entfielen, die für die Arbeitslosen abgeführt wurden. Weitere direkte Kosten entstehen durch das Arbeitslosengeld II und damit zusammenhängende Sozialleistungen wie die Kostenerstattung für Unterkunft und Heizung. Diese bildeten auch im Jahr 2020 mit 18,1 Milliarden Euro und einem Anteil von knapp 29 Prozent den größten Block der gesamtfiskalischen Kosten (siehe Abbildung 1).

Abbildung 1 zeigt die gesamtfiskalischen Kosten der Arbeitslosigkeit im Jahr 2020. Von den Gesamtkosten in Höhe von 62,8 Milliarden Euro entfielen 27 Prozent auf Versicherungsleistungen (SGB III), 28,8 Prozent auf Sozialleistungen (SGB II), 17,2 Prozent auf Steuerausfälle und 26,9 Prozent auf Ausfälle für Sozialbeiträge. Quelle: Berechnungen des IAB

Mindereinnahmen der öffentlichen Haushalte

Die Arbeitslosigkeit verursacht nicht nur höhere staatliche Ausgaben, sie führt wegen des niedrigeren Steueraufkommens und der geringeren Sozialbeiträge auch zu weniger Einnahmen bei den Gebietskörperschaften sowie den Trägern der gesetzlichen Sozialversicherung. Diese indirekten Kosten betrugen im Jahr 2020 insgesamt 27,7 Milliarden Euro und damit 44 Prozent der Gesamtkosten. Bei der Berechnung dieser Mindereinnahmen wird von einem durchschnittlichen Einkommen ausgegangen, das die Arbeitslosen theoretisch erzielen könnten, wenn sie beschäftigt wären.

Die Gebietskörperschaften, also Bund, Länder und Gemeinden, mussten im Jahr 2020 Steuerausfälle durch Arbeitslosigkeit in Höhe von insgesamt 10,8 Milliarden Euro hinnehmen, was etwa 17 Prozent der Gesamtkosten entspricht. Dabei haben sie aufgrund der Ausfälle bei den Arbeitseinkommen 9,3 Milliarden weniger an Lohn- und Einkommensteuern eingenommen. Das Aufkommen der indirekten Steuern wie der Umsatzsteuer war um 1,6 Milliarden geringer, denn die Privathaushalte schränken in der Regel ihre Konsumausgaben ein, wenn ihr Haushaltseinkommen infolge von Arbeitslosigkeit schrumpft.

Die Sozialversicherungsträger Rentenversicherung, Kranken- und Pflegekassen sowie BA mussten im Jahr 2020 durch die Arbeitslosigkeit verursachte Mindereinnahmen in Höhe von 16,9 Milliarden Euro (etwa 27 % der Gesamtkosten) in Kauf nehmen. Denn die abgeführten Beiträge für arbeitslose Leistungsempfänger sind geringer als jene, die aus einem Arbeitseinkommen entrichtet würden. Die Arbeitslosenversicherung muss bei Arbeitslosen komplett auf Einnahmen verzichten, da vom Arbeitslosengeld I und Arbeitslosengeld II keine Beiträge abgeführt werden. Die höchsten Beitragsausfälle verzeichnete mit 9,0 Milliarden Euro die Rentenversicherung. Den Krankenkassen sind durch die Arbeitslosigkeit Einnahmen in Höhe von 5,3 Milliarden Euro entgangen, bei der Arbeitslosenversicherung waren es 1,6 Milliarden, bei der Pflegeversicherung 1,0 Milliarden Euro.

Den größten Ausgabenblock trug die BA mit knapp 30 Prozent der Gesamtkosten, gefolgt vom Bundeshaushalt mit 28 Prozent und der Rentenversicherung mit 14 Prozent (siehe Abbildung 2). Im Jahr 2020 sind alle Kostenarten stark gestiegen, am meisten die Versicherungsleistungen nach dem Sozialgesetzbuch III (SGB III, siehe Abbildung 3). Seit 2005 hatten sich insbesondere die Kosten der BA reduziert; sie betrugen im Jahr 2019 nur noch etwa 40 Prozent der Kosten des Jahres 2005, stiegen aber im Jahr 2020 wieder auf knapp 60 Prozent (siehe Abbildung 4). Der deutliche Anstieg bei den Kosten der Pflegeversicherung ist insbesondere der Beitragssatzerhöhung um 0,5 Prozentpunkte auf 3,05 Prozent zum 1.1.2019 geschuldet (da sich damit auch die entgangenen Beitragseinnahmen erhöhen).

Abbildung 2 zeigt, wie sich die Kosten der Arbeitslosigkeit im Jahr 2020 auf die unterschiedlichen öffentlichen Haushalte verteilt haben. Die Anteile teilen sich wie folgt auf: Bundesagentur für Arbeit: 30 Prozent, Bund 28 Prozent, Länder 7 Prozent, Gemeinden 11 Prozent, Krankenversicherung 8 Prozent, Rentenversicherung 14 Prozent, Pflegeversicherung 2 Prozent. Quelle: Berechnungen des IAB

Abbildung 3 zeigt die Veränderung der gesamtfiskalischen Kosten der Arbeitslosigkeit zwischen 2005 und 2020, differenziert nach Kostenarten (Sozialleistungen, Versicherungsleistungen sowie Mindereinnahmen an Steuern und Sozialbeiträgen). Bis 2019 fielen die Kosten in allen vier Kategorien um 35 bis 50 Prozent. Im Jahr 2000 stiegen sie in allen vier Kategorien deutlich, ohne jedoch wieder das Niveau von 2005 zu erreichen. Zwischen 2019 und 2020 stiegen die Versicherungsleistungen um mehr als 50 Prozent, und damit sehr viel stärker als die anderen Kostenarten. Quelle: Berechnungen des IAB

Abbildung 4 zeigt die Entwicklung der gesamtfiskalischen Kosten der Arbeitslosigkeit zwischen 2005 und 2020, differenziert nach öffentlichen Budgets. Bis 2019 fielen die Kosten, abgesehen von der Pflegeversicherung, in allen Budgets deutlich, insbesondere bei der Bundesagentur für Arbeit, wo sie 2019 nur noch bei 40 Prozent des Niveaus von 2005 lagen. Den stärksten Anstieg verzeichnete die Pflegeversicherung, wo die Kosten im Jahr 2020 um mehr als 20 Prozent höher lagen als 2005. Generell kam es 2020 gegenüber 2019 in allen Budgets zu deutlichen Kostensteigerungen, insbesondere bei der Bundesagentur für Arbeit, wo die Kosten um rund 20 Prozent zulegten. Quelle: Berechnungen des IAB

Ausgaben für Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik

In Deutschland werden erhebliche Mittel für Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik ausgegeben. Diese zielt darauf ab, Arbeitslosigkeit und Hilfebedürftigkeit zu vermeiden oder zumindest die Dauer solcher Zeiten zu verkürzen. Sie besteht in Normalzeiten insbesondere aus Beratung und Unterstützung der Vermittlung, Förderung der beruflichen Erstausbildung und Qualifizierungsmaßnahmen sowie beschäftigungsbegleitenden und Beschäftigung schaffenden Maßnahmen. Die Ausgaben der BA für das Kurzarbeitergeld, die in der Corona-Krise größer waren als jemals zuvor, zählen ebenfalls zur aktiven Arbeitsmarktpolitik. Denn damit wird versucht, konjunkturell bedingte Arbeitslosigkeit zu vermeiden. Die Kosten der aktiven Arbeitsmarktpolitik werden aus systematischen Gründen jedoch nicht zu den gesamtfiskalischen Kosten der Arbeitslosigkeit gezählt. Zum Teil refinanzieren sich diese Ausgaben durch Einsparungen bei den Kosten der Arbeitslosigkeit. Die Summe der aktiven Maßnahmen beziehungsweise der Leistungen der BA werden im Folgenden unter Arbeitsmarktpolitik zusammengefasst.

Die Leistungen der Arbeitsmarktpolitik entwickeln sich überwiegend antizyklisch und stabilisieren so Konjunktur und Arbeitsmarkt. Dementsprechend erreichten die Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik innerhalb der letzten Jahre ihren Höhepunkt mit 33,3 Milliarden Euro im Jahr 2020. Das war fast dreimal so viel wie im Vorjahr und auch deutlich höher als der bisherige Spitzenwert im Rezessionsjahr 2009 mit knapp 22 Milliarden Euro. Allein die Auszahlung des konjunkturellen Kurzarbeitergeldes hat den Haushalt der BA im Jahr 2020 mit 22,1 Milliarden Euro (2019: 0,2 Mrd. Euro) belastet. Die Ausgaben für das konjunkturelle Kurzarbeitergeld waren damit auch wesentlich höher als während der Wirtschaftskrise 2009 mit 5,2 Milliarden Euro. Damit wurden aber zugleich noch höhere Kosten der Arbeitslosigkeit vermieden (lesen Sie dazu auch einen 2020 erschienenen Beitrag von Enzo Weber im IAB-Forum).

Fazit

Die fiskalischen Kosten der Arbeitslosigkeit stiegen von 51,3 Milliarden Euro im Jahr 2019 auf 62,8 Milliarden Euro im Jahr 2020. Damit machten sie 1,88 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) aus. Damit wurde der langjährige Abwärtstrend bei den Kosten der Arbeitslosigkeit unterbrochen. Diese lagen im Jahr 2004 noch bei 4,2 Prozent des BIP und sanken bis 2019 auf knapp 1,5 Prozent. Da die Reserven der BA im Zuge der Corona-Krise komplett aufgebraucht wurden, benötigte die BA im Jahr 2020 eine Liquiditätshilfe des Bundes in Höhe von 6,9 Milliarden Euro, um ihren Haushalt auszugleichen. Zusammen mit den Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik (inkl. Kurzarbeitergeld) gab es eine Steigerung der Kosten um 33,6 Milliarden Euro beziehungsweise 54 Prozent gegenüber dem Vorjahr.

Die BA braucht eine ausreichende Finanzreserve, um in Rezessionen nicht sofort auf die Liquiditätshilfen des Bundes zurückgreifen zu müssen. Auch die Corona-Krise hat gezeigt, dass die Arbeitslosenversicherung damit deutlich konjunkturstabilisierend wirkt, denn ohne Finanzpolster hätte die BA noch einen deutlich höheren Bundeszuschuss benötigt. Die Rücklage in Höhe von 25,8 Milliarden Euro Ende 2019 hätte ausgereicht, um einen normalen Arbeitsmarktabschwung abzufedern, allerdings nicht den durch die Covid-19-Pandemie ausgelösten externen Schock. In den nächsten Jahren wird sich die Herausforderung stellen, wieder eine Rücklage in ausreichender Höhe als Vorsorge für die nächste Rezession aufzubauen. Hermann Gartner, Christian Hutter und Enzo Weber argumentieren in einem aktuellen IAB-Kurzbericht, dass der Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung dafür um einige zehntel Prozentpunkte steigen müsste.

Literatur

Gartner, Hermann; Hutter, Christian; Weber, Enzo (2021): Große Rezession und Corona-Krise: Wie der Arbeitsmarkt zwei sehr unterschiedliche Krisen bewältigt, IAB-Kurzbericht Nr. 27.

Weber, Enzo (2020): Jobs retten oder Stillstand finanzieren? Nur mit Qualifizierung dürfte sich Kurzarbeit für den Fiskus auf Dauer auszahlen. In: IAB-Forum, 20.11.2020.

 

 

 

 

 

Weber, Enzo; Hausner, Karl Heinz; Engelhard, Heidemarie (2021): Die Kosten der Arbeitslosigkeit sind 2020 um 11,5 Milliarden Euro gestiegen, In: IAB-Forum 28. Dezember 2021, https://www.iab-forum.de/die-kosten-der-arbeitslosigkeit-sind-2020-um-115-milliarden-euro-gestiegen/, Abrufdatum: 16. Mai 2022